Безопасность

Соцзащита

Образование

Разное

Литература

Глава III. Виды административных проступков и производство по делам об административных правонарушениях

Глава III. Виды административных проступков и производство по делам об административных правонарушениях

Особенная часть КоАП подразделяется на главы, объединяющие группы однородных проступков, в зависимости от видов подлежащих защите общественных отношений.

Наиболее многочисленную группу составляют проступки, посягающие на общественные отношения в сфере промышленной деятельности, торговли и финансов. Им посвящены пять из 10 глав КоАП, определяющих виды административных проступков (см. гл. 8 - 12 КоАП).

§ 1. Административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения

Объектом административных правонарушений, посягающих на права граждан (гл. 5 КоАП), являются пассивные и активные избирательные права физических лиц (13 из 23 составов правонарушений, рассматриваемых в данной главе; см. также ст. 32 Конституции РФ).

Объединяющим признаком этих правонарушений является субъективная сторона - наличие вины, как правило, в форме прямого умысла, а также виды налагаемых административных взысканий. Все 13 составов правонарушений, рассматриваемых в гл. 5 КоАП, влекут санкции в виде административного штрафа, однако критерии его исчисления различны: в основном применяется базовый критерий определения суммы штрафа - в величине, кратной размеру месячной оплаты труда (ст. 40¹ - 40¹¹, 40¹³); в ст. 40¹² «Незаконное принятие пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком)» размер штрафа исчисляется на основе вспомогательного критерия, крайне редко используемого в КоАП, - в сумме, кратной размеру незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения (в данном случае в сумме, равной трехкратному размеру незаконного пожертвования).

В большинстве случаев субъекты правонарушений, предусмотренных ст. 40¹ - 40¹³ КоАП, представлены должностными лицами - членами избирательных комиссий, государственными служащими (ст. 40¹), лицами, наделенными негосударственными властными полномочиями (в ст. 40⁸ - главный редактор средства массовой информации - СМИ). Чле-

ны избирательных комиссий осуществляют делегированные им государственно-властные полномочия временно, что соответствует дефиниции должностного лица, поскольку любой сотрудник избирательной комиссии уполномочен государством осуществлять функции представителя власти.

Другие субъекты, указанные в составах ст. 40¹ - 40¹³ КоАП, - иные ответственные лица, среди них кандидат в депутаты на выборную должность, избирательные объединения (избирательные блоки), журналисты и др.

Действия этих лиц могут повлечь за собой прекращение правоотношения в сфере избирательного права. Например, административные правонарушения, предусмотренные ст. 40², 40⁸, 40¹² КоАП, являются основанием для отмены результатов выборов, а совершение проступков, предусмотренных ст. 40', 40⁵, 40⁶ КоАП, может повлечь за собой признание вышестоящей избирательной комиссией выборов или референдума несостоявшимися.

К субъектам рассматриваемых правонарушений относятся не только физические, но и юридические лица, отечественные или зарубежные: международные общественные объединения, избирательные блоки, российские коммерческие организации с иностранным участием и др., однако предусмотренные КоАП штрафные санкции налагаются только на физических лиц.

Главой 5 КоАП предусмотрены также составы правонарушений, посягающих на осуществление гражданами права на труд (ст. 41, 41¹ - 41⁴КоАП). Общественная опасность этой группы проступков заключена в воспрепятствовании гражданам реализовать свое конституционное право в сфере трудовых правоотношений (ст. 37 Конституции РФ).

Субъектом правонарушений, предусмотренных ст. 41, 41' - 41⁴КоАП, могут быть и юридические лица - предприятия, учреждения, организации любой формы собственности, на руководителей которых налагаются административные взыскания в виде штрафов. Физические лица, совершающие административные проступки в сфере трудовых правоотношений, всегда относятся к категории должностных лиц независимо от того, действуют ли они в сфере частного права или публично-правовых отношений (см. ст. 41 КоАП). Причиненный вред, например в случае незаконного увольнения, может быть не только имущественным, но и моральным.

Субъективная сторона рассматриваемых административных проступков предполагает наличие прямого или косвенного умысла. Умышленная вина квалифицируется, в частности, при уклонении должностным лицом от участия в переговорах по заключению, изменению или дополнению коллективного договора (ст. 41' КоАП). Руководитель предприятия, учреждения, организации должен быть осведомлен об особенностях

трудовых правоотношений и не может не сознавать противоправную основу своего действия или бездействия.

Глава 5 КоАП включает четыре состава правонарушений, объектом посягательства которых являются общественные отношения в сфере охраны здоровья граждан (ст. 42 - 45 КоАП). Две из них (ст. 42, 43) содержат отсылочные предписания, предусматривающие ответственность за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемичес-ких правил и норм (далее — санитарные правила). Такие правила установлены, в частности, Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Законом РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»¹ и принятыми на их основе подзаконными, в том числе ведомственными, актами. Все основные функции в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения отнесены к ведению Министерства здравоохранения РФ, первый заместитель министра ex officio является Главным государственным санитарным врачом России и возглавляет всю систему государственного надзора в этой сфере.

Наиболее суровые санкции гл. 5 КоАП - исправительные работы и административный арест на срок до 15 суток предусмотрены ст. 44 КоАП «Незаконные приобретение или хранение наркотических средств в небольших размерах либо потребление наркотических средств без назначения врача».

Следует учитывать приведенные далее особенности данного состава административного проступка.

1. Диспозиция ст. 44 воспроизводит лишь отдельные стороны правонарушения, указанного в заголовке; в частности, о потреблении наркотических средств как квалифицирующем признаке административного проступка в ч. 1 ст. 44 и в примечании к этой статье не упоминается. В отличие от рассматриваемого случая все другие составы правонарушений, перечисленные в КоАП, дословно воспроизводят наименование соответствующей статьи либо определяют дополнительные признаки правонарушения, отсутствующие в ее заголовке.

2. Под наркотическими веществами понимаются способные оказать неблагоприятное воздействие на психику человека растительные или синтетические средства, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ, определяемый Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Минздраве РФ, а также компоненты, используемые при их производстве, изготовлении и переработке.

¹ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее - ВСНД и ВС РФ). 1992. № 10. Ст. 457.

Таким образом, к наркотикам относятся и психотропные вещества, воздействующие на психику и мотивацию поведения человека и применяемые обычно при лечении психически больных. Список психотропных средств, определенный Конвенцией о психотропных веществах 1971 г., соответствует правовым критериям их квалификации. Этот список ведется Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Минздраве РФ. По состоянию на июнь 1997 г. он насчитывал 13 наименований психотропных веществ (кетамин, аминорекс, амобарбитал и проч.) и 59 наименований наркотических средств (смола каннабиса, гашиш, марихуана, различные виды опия, маковая соломка, морфин, кодеин, героин и т.п.).

3. Под незаконностью приобретения или хранения наркотических средств в небольших размерах следует понимать нарушение установленного Федеральным законом от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее - ФЗ от 8 января 1998 г.) порядка оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров¹. К составу административного проступка, предусмотренного ст. 44 КоАП, относятся только отдельные разновидности оборота наркотических веществ, не представляющие значительной общественной опасности. Другие разновидности оборота наркотиков, например, изготовление или сбыт наркотических средств, квалифицируются в качестве преступления (ст. 228 УК). При отсутствии количественных показателей наркотических средств, указанных в ч. 1 ст. 44, правонарушение может содержать признаки состава преступления, предусмотренного ст. 228 УК. При отнесении к небольшим, крупным и особо крупным размерам количеств наркотических веществ и психотропных средств необходимо руководствоваться заключениями Постоянного комитета по контролю наркотиков при Минздраве РФ, а также данными экспертов.

Порядок оборота наркотиков представляет собой совокупность методов государственного регулирования, несоблюдение которых может повлечь за собой административные или уголовные санкции (ст. 44 КоАП, ст. 228 УК). Такие методы предусматривают следующее.

1. Введение государственной монополии на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков (культивирование растений, ввоз и вывоз наркотических средств и др.). Государственная монополия означает ограничение правомочий субъектов частного права, а также введение особых форм контроля и надзора. В частности, изготовление сильнодействующих наркотических средств или психотропных веществ, а также внешнеторговая деятельность в этой сфере осуществляются только

---------------------------------------

'СЗРФ. 1998. №2. Ст. 219.

государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями.

Негосударственные юридические лица вправе производить и изготовлять только психотропные вещества, употребление которых не представляет значительной общественной опасности. В отношении этих препаратов Правительство РФ устанавливает льготный режим контроля.

2. Лицензирование всех видов деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (в том числе приобретения и хранения, упомянутых в ст. 44 КоАП), осуществляется на основе Федерального закона от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» (ст. 9 - 13) и Федерального закона от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее- Закон о лицензировании) (ст. 17). В случае коллизий применения норм, установленных вышеназванными законами, применяются предписания ФЗ от 8 января 1998 г., поскольку действие базового закона о лицензировании не распространяется на лицензионные отношения, возникшие до его вступления в силу (п. 3 ст. 19 Закона о лицензировании).

3. Введение государственных квот (количественных ограничений) на культивирование растений, содержащих наркотические вещества или представляющих собой исходное сырье для изготовления наркотических средств.

4. Введение особого порядка разработки новых наркотических средств и психотропных веществ, предусматривающего осуществление этой деятельности на основе госзаказа государственными научно-исследовательскими учреждениями.

Вред, причиняемый здоровью человека, обусловлен спецификой производства наркотических средств, дозой и средой их потребления, индивидуальными особенностями организма к их привыканию, токсичностью их воздействия.

Перечень наркотических средств определяется Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Минздраве РФ, который в своих рекомендациях определяет размер приобретаемых или хранящихся наркотических средств.

Субъективная сторона данных правонарушений предполагает наличие вины в форме прямого или косвенного умысла.

Примечание к ст. 44 предусматривает редко употребляемую в КоАП практику освобождения от административной ответственности несмотря на наличие состава административного проступка. Такая возможность допускается в случае добровольной сдачи правонарушителем приобретенных или хранимых им наркотических веществ.

Общественная опасность рассматриваемого правонарушения характеризуется не только причинением вреда здоровью граждан — незаконный оборот наркотиков наносит ощутимый ущерб общегосударственным интересам. Приобретение, хранение, потребление наркотиков отрицательно сказывается на динамике преступности; асоциальные элементы, дейст-вуюдцие в этой сфере, часто привлекают к совершению правонарушения других лиц, что отягчает ответственность. Повышенная смертность наркоманов негативно сказывается на демографических показателях и неблагоприятно воздействует на национальную безопасность.

Объектом правонарушения, предусмотренного ст. 45 КоАП (сокрытие источника заражения венерической болезнью и контактов больных, создающих опасность заражения), являются общественные отношения в сферах частноправовых и государственных интересов. Эпидемия или пандемия при распространении венерических болезней, которые могут быть следствием и рассматриваемых проступков, сказываются не только на здоровье отдельных граждан, но и на санитарно-эпидемиологическом благополучии всего населения. Употребление названия «венерические болезни» (morbus venerus) было впервые введено в обиход в 1527 г. Жаком де Бетанкуром, он связывал их распространение с результатом служения культу Венеры (ex Venere).

По смыслу ст. 45 КоАП к венерическим болезням относятся и ВИЧ-инфекция. Однако УК отграничивает категорию ВИЧ-инфицированных. КоАП определяет обязанность инфицированных лиц сообщать все известные сведения об источнике заражения и последующих контактах, содействующих распространению инфекционного заболевания. Правонарушитель должен осознавать, что сокрытие соответствующих данных создает опасность распространения болезни. Сокрытие источника заражения, повлекшее тяжкие последствия - инфицирование венерической болезнью или ВИЧ-инфекцией другого лица, квалифицируется как преступление (ст. 121, 122 УК).

Правонарушение, предусмотренное ст. 45 КоАП, характеризуется умышленной виной - лицо знает о наличии у него венерического заболевания и осознает степень вреда, который может быть причинен сокрытием информации об источнике инфицирования. Лица, имевшие контакты с инфицированными больными, подлежат административной ответственности лишь в том случае, если они были осведомлены органом здравоохранения о наличии венерического заболевания и продолжали асоциальные действия, создающие опасность распространения инфекции.

§ 2. Административные правонарушения в области охраны собственности

Статьи 46-49' (гл. 6) КоАП объединяет общность правовых признаков объекта посягательства: объектом состава административного проступка являются общественные отношения в сфере государственной собственности на недвижимые природные объекты (недра, леса, воды -ст. 46, 46¹, 47, 48, 48^і), движимые вещи (природные объекты - ст. 46¹ и объекты животного мира - ст. 48¹), а также государственные и частноправовые имущественные интересы (ст. 49,49¹).

Объекты животного мира как особая разновидность движимости (ст. 130, 137 ГК) подлежат равной правовой защите наряду с имущественными интересами юридических и физических лиц всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, ст. 49,49¹ КоАП).

Понятия «недра» и «объекты животного мира» определены соответственно Федеральным законом от 3 марта 1995 г. «О недрах»¹, Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»², а также другими федеральными законами, например, Водным кодексом Российской Федерации от 16 ноября 1995 г.³

Под объективной стороной административных правонарушений, предусмотренных ст. 46 - 48¹ КоАП, следует понимать действия физических лиц, нарушающие правовой режим государственной разрешительной системы.

Под признаками самовольности, упомянутыми в рассматриваемых составах, подразумеваются действия без надлежащего предоставления права в разрешительных документах (лицензиях) при недро-, лесо- и водопользовании, а также при пользовании объектами животного мира. Выдача, приостановление действия и аннулирование лицензий регламентируются упомянутыми выше федеральными законами - нормы базового Закона о лицензировании от 25 сентября 1998 г. в этом случае не применяются.

При совершении правонарушений юридическими лицами (ст. 46 -48 КоАП) административные взыскания налагаются на виновных должностных лиц.

Субъективная сторона правонарушений, предусмотренных ст. 46 -48¹, характеризуется упомянутой выше самовольностью действий право-

¹ СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823. ²СЗРФ. 1995. №17. Ст. 1462. ³ СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

нарушителя, что возможно лишь при наличии вины в форме прямого умысла.

При квалификации мелкого хищения чужого имущества следует учитывать следующие особенности:

1) критерием оценки мелкого хищения является стоимость имущественного объекта - она не должна превышать минимального размера оплаты труда;

2) охране подлежат все виды имущественных объектов: государственные, частные, муниципальные, общественные и иные. Под общественным имуществом следует понимать недвижимость и движимые объекты, находящиеся в собственности (либо хозяйственном ведении и оперативном управлении) зарегистрированных общественных объединений, включая и некоммерческие организации.

Общественные объединения (в том числе и политические партии), не имеющие свидетельства о государственной регистрации, не обладают и имущественными правомочиями юридического лица (см. ст. 48,49, 51 ГК).

Мелкое хищение, как и большинство правонарушений, предусмотренных гл. 6 КоАП, характеризуется наличием вины в форме прямого умысла.

Единственная разновидность административных правонарушений гл. 6 КоАП, предусматривающая вину также и в форме неосторожности, определена ст. 49' «Уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением предприятиям, учреждениям, организациям».

Правонарушитель обязан возместить имущественный ущерб любому собственнику, государственному предприятию, общественному объединению, коммерческой и некоммерческой организации. Возмещение имущественного вреда юридическому лицу не исключает и компенсации морального вреда (см. п. 3 ст. 1099 ГК). При этом необходимо установить связь имущественного ущерба юридического лица и причиненного проступком морального вреда, нанесенного сотруднику предприятия, учреждения, организации. Компенсация морального вреда регламентируется нормами ГК (§ 4 гл. 59).

Уклонение от возмещения имущественного ущерба может выражаться как в умышленном действии правонарушителя, так и в его бездействии. В отличие от ст. 49' КоАП все остальные проступки, предусмотренные гл. 6 КоАП, - последствия волевых действий правонарушителя.

§ 3. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры

Среди 52 составов административных правонарушений, определенных в гл. 7 КоАП, лишь один предусматривает санкции за проступки в сфере охраны и использования памятников истории и культуры.

Особенность, присущая рассматриваемой главе, проявляется в применении наиболее суровых имущественных санкций к правонарушителю (в размере, равном 3000 минимальным размерам оплаты труда (МРОТ) - ст. 84⁵КоАП).

Объективная сторона рассматриваемых правонарушений выражается в действии (бездействии) юридических и физических лиц в области охраны окружающей природной среды, в том числе в сферах землепользования (ст. 50 - 54 КоАП), пользование недрами земли (ст. 55, 56 КоАП), водопользования (ст. 59, 60 КоАП), лесопользования (ст. 61 - 76), правил деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 56¹ - 56³, 57¹, 84⁵, 84⁶), правил пользования животным миром (ст. 84' - 84⁴, 85, 86 КоАП), а также правил охраны атмосферного воздуха (ст. 77 - 84 КоАП).

Континентальный шельф Российской Федерации включает дно и недра морских територий, находящихся в ее пределах, а также всю ее сухопутную территорию. Правовое регулирование его охраны осуществляется Федеральным законом от 3 марта 1995 г. «О недрах»¹, Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»², Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции»³, а также многочисленными подзаконными актами.

Порядок и условия лицензирования деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации регулируются ст. 12 - 15 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. Законом предусмотрен порядок выдачи лицензии на право использования живых ресурсов континентального шельфа, при этом предписания базового Закона о лицензировании не применяются. Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. предусмотрен порядок выдачи лицензий на право использования животных ресурсов континентального шельфа зарубежным и российском юридическим и физическим лицам, а также их аннулирование Государственным комитетом РФ по рыболовству с уведомлением Федеральной пограничной службы

'СЗРФ. 1995. №10. Ст. 823. ² СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694. ³СЗРФ. 1996.Х«!. Ст. 18.

России (ФПС), Государственного таможенного комитета РФ (ГТК), Министерства природных ресурсов РФ, а также Министерства обороны РФ.

Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. не предусмотрена стадия приостановления действия лицензии, предшествующая прекращению лицензионных отношений, - лицензиат оповещается по телеграфу об аннулировании лицензии на промысел живых ресурсов. Наряду с аннулированием лицензии к правонарушителю могут быть применены имущественные санкции, предусмотренные ст. 56² КоАП.

Правила охраны водных ресурсов регламентируются Законом РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»¹, Водным кодексом РФ от 16 ноября 1995 г.² и подзаконными актами.

Нарушение таких правил (ст. 57 КоАП) возможно только в случае действия (бездействия) водопользователей. Юридические лица вправе использовать водные ресурсы на основе лицензии. Самовольное производство гидротехнических работ (например, строительство дамб, шлюзов и других устройств, предназначенных для регулирования водных потоков) на безлицензионной основе, а также превышение лимитов используемых водных ресурсов, указанных в лицензии, содержат признаки объективной стороны проступка, предусмотренного ст. 59 КоАП. Порядок возникновения, изменения и прекращения лицензионных отношений в сфере водопользования регламентируется Водным кодексом РФ.

Правила охраны объектов животного мира, нарушение которых влечет за собой административные санкции, предусмотренные ст. 84² -84⁴, 85, 86 КоАП, установлены Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»³.

Субъектами правонарушений в этой сфере являются юридические и физические лица, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания. Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. для юридических лиц установлены имущественные санкции, исчисляемые судом или арбитражным судом на основе фактических затрат на компенсацию ущерба, с учетом понесенных убытков, в том числе и упущенной выгоды. Административная ответственность физических лиц за нарушение правил охраны животного мира установлена КоАП.

Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. (ст. 56) и КоАП (ст. 85) предусмотрены идентичные виды имущественных санкций — административный штраф и конфискация (для физических лиц), а также компенсация

¹ ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

² СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471. ³СЗРФ. 1995. №17. Ст. 1462.

ущерба, конфискация объектов животного мира либо их безвозмездное изъятие (для граждан и юридических лиц).

Правовой режим лесопользования установлен Основами лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г.¹, Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г.² и Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 г.³.

Право на осуществление лесопользования возникает после получения специальных разрешительных документов, предоставляемых федеральным органом по управлению лесным хозяйством (лесхозом, входящим в его систему) юридическим и физическим лицам, - лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов, выдаваемых на срок до одного года.

Лесным кодексом РФ предусмотрено осуществление отдельных видов лесопользования на основе лицензии (ст. 80, 81 Лесного кодекса). Однако принятым позднее Федеральным законом лицензирование деятельности в этой сфере не было предусмотрено (ст. 17 ФЗ от 25 сентября 1998 г.).

Отдельные виды лесопользования подлежат также обязательной сертификации (ст. 71 Лесного кодекса). В случае заключения договора аренды участка лесного фонда срок действия лесорубочного или лесного билета обусловлен временными пределами договора аренды (от одного года до 49 лет). При этом лесорубочный или лесной билеты выдаются ежегодно на осуществление видов лесопользования, предусмотренных договором (ст. 31,42 Лесного кодекса).

На основании ордера лесопользователь осуществляет отдельные виды заготовок и вывоза древесины и заготовки второстепенных лесных ресурсов. Ордер выдается лесопользователю лесничеством после получения последним лесорубочного билета.

Осуществление лесопользования без указанных разрешительных документов, содержит признаки правонарушений, предусмотренных ст. 61 -63, 65, 68, 69 КоАП.

Применение штрафных санкций в этих случаях осуществляется должностными лицами Федеральной службы лесного хозяйства России и ее территориальными органами - лесхозами, в том числе лесхозами-техникумами, национальными парками, наделенными статусом лесхозов (ст. 53 Лесного кодекса).

Правовое регулирование в сфере использования лесных ресурсов в отличие от других видов природопользования основано на сочетании об-

¹ ВСНД и ВС РФ. 1993. № 15. Ст. 523.

² СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

³ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; ВСНД и ВС РФ. 1993. № 21. Ст. 748.

щих методов разрешительной политики, свойственных многим отраслям и сферам управления (лицензирование и сертификация), и специфических разрешительных методов, применяемых только в области лесопользования (лесорубочный билет, лесной билет и др.). Иногда государственное санкционирование осуществляется на основе применения общих и особенных методов. При этом право на лесопользование возникает после получения необходимых в этих случаях разрешительных документов.

Все виды деятельности в сфере окружающей природной среды (лесопользование, землепользование, пользование недрами земли, водопользование, деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации, использование объектов животного мира, контроль за состоянием атмосферного воздуха) представляют собой объект государственного экологического контроля и отнесены к ведению Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды. Госкомитет осуществляет контрольные полномочия по согласованию с министерствами и ведомствами, действующими в сфере природопользования (например, Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ)¹.

Административные проступки в сфере окружающей природной среды, определенные ст. 50 - 76, 85, 86 КоАП, относятся к экологическим правонарушениям, представляющим собой виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранное законодательство и причиняющее вред физическим, юридическим лицам и объектам природопользования.

К природоохранному законодательству относятся упомянутые выше законы и подзаконные акты Российской Федерации, а также принятые на их основе нормативные акты субъектов Федерации (см. п. «в» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Санкции за нарушение природоохранного законодательства могут быть установлены только федеральным законом.

За экологические проступки предусмотрена не только административная, но и дисциплинарная, а также материальная ответственность. В случаях, если экологические правонарушения содержат состав уголовного преступления, применяются санкции, установленные ст. 246 — 262 УК. Экологическое правонарушение может быть выявлено при осуществлении федеральными министерствами и ведомствами экологической экспертизы*.

Выдача лицензий и иных разрешительных документов на осуществление природопользования, могущих оказать прямое или косвенное нега-

¹ См. ст. 68, 69 Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (с изменениями, внесенными Законом РФ от 2 июня 1993 г.). - ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111).

² См. ст. 30, 33 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» (СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556).

тивное воздействие на природную среду, возможно только на основе санкции государственной экологической экспертизы. Несоблюдение установленных экспертизой условий, т.е. осуществление природопользования несмотря на отрицательное заключение экспертов, может квалифицироваться в качестве административных правонарушений, предусмотренных ст. 84² - 84⁴ и 86 КоАП. Наряду с административным штрафом, предупреждением или конфискацией, предусмотренными КоАП за совершение этих проступков физическими лицами, граждане и юридические лица, нарушившие законодательство РФ об экологической экспертизе, несут и материальную ответственность в порядке, установленном Кодексом законов о труде РФ (далее - КЗоТ) и законодательством субъектов Федерации.

Субъектом дисциплинарной ответственности за экологические правонарушения являются должностные лица, а также иные виновные работники предприятий, учреждений, организаций. Наложение дисциплинарных взысканий не исключает и применения материальных санкций к правонарушителям (см. разд. XIII Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»).

При определении лицензируемых видов деятельности в сфере экологии в некоторых случаях следует руководствоваться также и базовым Законом о лицензировании от 25 сентября 1998 г. Так, ст. 17 этого ФЗ введены новые виды деятельности в сферах пользования недрами земли и водопользования, подлежащие лицензированию (строительство и эксплуатация горных производств, производство подводных работ специального назначения, строительство систем питьевого водоснабжения и др.).

Отдельные административные проступки, предусмотренные гл. 7 КоАП, влекут ответственность за санитарные правонарушения.

Санитарные правила и нормы определяются федеральными законами и актами федеральных органов исполнительной власти. В этих правовых актах даны правовые критерии безопасности для человека, среды обитания. Несоблюдение санитарного законодательства влечет возникновение санитарного правонарушения. В соответствии со ст. 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.¹ разработка и утверждение федеральных санитарных правил, а также организация системы санитарной охраны на территории РФ отнесены к ведению Российской Федерации. Основные функции в этой сфере выполняет Министерство здравоохранения РФ. Возглавляет систему санитарно-эпидемиологического надзора первый заместитель министра здравоохранения РФ, который, как мы ужу отмечали, по должности осуществляет полномочия Главного государственного санитарного врача

' ВСНД и ВС РФ. 1993. № 3. Ст. 1318.

Российской Федерации. По его представлению налагаются дисциплинарные или административные взыскания на должностных лиц и граждан, в частности, штраф налагается постановлением Главного государственного санитарного врача РФ или его заместителя.

Нарушение санитарных норм и правил, в частности, предусмотренных ст. 77 - 84 КоАП, относится к группе санитарных правонарушений, представляющих собой особую разновидность административного проступка. Ответственность в этой сфере регламентируется не только КоАП, но и Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Дисциплинарная ответственность за санитарные правонарушения налагается не только на должностных лиц, но и на работников предприятий и организаций, вина которых в совершении проступка доказана в процессе административного производства. Дисциплинарные санкции и порядок их применения регламентируются-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также упомянутым ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Наиболее суровая из санкций - увольнение с занимаемой должности.

Уголовная ответственность за санитарные правонарушения наступает вследствие неосторожной вины (ст. 236 УК). Состав преступления квалифицируется в зависимости от общественно опасных последствий. Уголовная ответственность наступает только в трех случаях: если санитарные правонарушения повлекли массовые заболевания или отравление физических лиц либо смерть человека. При квалификации преступления следует учитывать также предписание ст. 351 ФЗ от 30 марта 1999 г., предусматривающего возможность применения уголовных санкций за совершение санитарных правонарушений, могущих повлечь за собой общественно опасные последствия, указанные в ст. 236 УК.

Правила охраны и использования памятников истории и культуры содержатся в федеральных законах, постановлениях и указах Правительства РФ, нормативных актах субъектов Федерации, муниципальных образований и нормативных актах Министерства культуры РФ.

Следует отличать нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры от сходных составов правонарушений, предусмотренных другими предписаниями КоАП и УК. Незаконный вывоз и ввоз культурных ценностей квалифицируется либо как контрабанда в соответствии со ст. 187 КоАП, либо как преступление - ст. 188 УК.

Нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры согласно ст. 87 КоАП относится к проступкам, предусматривающим административную ответственность за нарушение законодатель-

ства РФ о музейном фонде Российской Федерации¹. Действия (бездействие) должностных лиц, неправомерно препятствующих регистрации сделок с музейными предметами, также рассматриваются как административные проступки.

По ст. 87 КоАП квалифицируются также отдельные правонарушения в сфере охраны музейного фонда Российской Федерации и музеев, в частности, разглашение сведений, включенных в состав негосударственной части музейного фонда РФ.

При истолковании данной статьи следует учитывать, что возникновение права на осуществление охраны и использования памятников истории и культуры обусловлено лицензированием. В этом случае правила о лицензировании, утвержденные подзаконными актами, применяются в части, не противоречащей базовому Федеральному закону от 25 сентября 1998 г. Статьей 17 Закона предусмотрено шесть видов лицензионной деятельности, предоставляющей юридическим и физическим лицам права на осуществление охраны и реставрации объектов культурного наследия.

Осуществление указанных видов деятельности на безлицензионной основе содержит признаки правонарушения, предусмотренного ст. 87 КоАП.

Административной ответственности за правонарушения в сферах охраны окружающей природной среды, а также памятников истории и культуры свойственны следующие особенности:

1) сочетание различных видов имущественных санкций, установленных КоАП, ГК, КЗоТ и законодательством субъектов Федерации;

2) административные взыскания часто сопряжены с дисциплинарными взысканиями, налагаемыми на должностных лиц и граждан, не обладающих этим статусом;

3) административная ответственность, налагаемая за различные виды административных проступков, установлена для юридических и физических лиц КоАП и специальными федеральными законами, среди таких проступков - экологические правонарушения;

4) предпринимательская деятельность в сфере природопользования сопряжена с дополнительными разрешительными полномочиями, например проведением государственной экспертизы, несоблюдение правил влечет за собой применение административных санкций;

5) имущественные санкции, предусматривающие в соответствии с ч. 2 ст. 85 КоАП взыскания в виде конфискации находящихся в личной собственности правонарушителя ружей и других орудий охоты, могут налагаться только на основании судебного решения. Органы госнадзора

¹ См. ст. 38 Федерального закона от 26 мая 1996 г. «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (СЗ РФ. 19%. № 22. Ст. 2591).

за соблюдением правил охоты (ст. 222 КоАП) не вправе применять санкцию в виде конфискации, хотя указанная норма не отменена. Таким образом, процессуальный порядок конфискации, предусмотренный ст. 222 КоАП, фактически утратил силу (в соответствии с ч. 6 ст. 125 Конституции РФ), хотя решением Конституционного Суда это не предусмотрено¹.

В целом из 68 составов административных правонарушений, предусматривающих взыскание в виде конфискации предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, осуществление санкций на основе судебного решения производится в 31 случае.

§ 4. Административные правонарушения в сфере промышленности и энергетики

Административные проступки, предусмотренные гл. 8 КоАП (всего 10 составов), характеризуются следующими особенностями.

1. Наличие незначительной общественной опасности административных правонарушений, предусмотренных КоАП, что подтверждается налагаемыми взысканиями - в основном это предупреждения или штрафы, за исключением ст. 89, которой предусмотрено взыскание только в виде штрафа, максимальный размер которого не превышает одного минимального размера оплаты труда.

2. Как правило, субъектами административных проступков являются должностные лица (ст. 88 - 95, 95²), административная ответственность только физических лиц предусмотрена лишь ст. 95' КоАП.

3. За большинство составов административных проступков, предусмотренных гл. 8 КоАП, предусматривается ответственность за нарушение порядка государственной разрешительной системы, а именно, за несоблюдение условий лицензий, предоставляющих право на промышленную деятельность, либо правил и инструкций - ведомственных актов, регулирующих применение права на осуществление лицензируемого вида деятельности (см. ст. 17 Закона о лицензировании).

Административные правонарушения, предусматривающие ответственность за безопасное ведение работ, рассматриваются специализированными надзорными органами - Федеральным горным и промышленным надзором России (ч. 1 ст. 88, ст. 89 КоАП) и Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности (ч. 2 ст. 88 КоАП).

¹ См. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г. № 8-П., а также ч. 1, 3 ст. 35, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Должностные лица надзорных органов налагают и административные взыскания.

Регулирование в сферах промышленности и энергетики (надзорные и контрольные полномочия) осуществляются системой государственных органов исполнительной власти (Министерством РФ по атомной энергии, Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерством топлива и энергетики РФ, Министерством экономики РФ, Федеральной энергетической комиссией РФ, а также коммерческими организациями РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром» и др.). Осуществление коммерческими организациями отдельных властных полномочий, в основном в сферах контроля и надзора, делегированных им государством, обусловлено особым правовым статусом упомянутых акционерных объектов и регламентировано законодательством, в частности Федеральным законом от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях»¹. Так, РАО «ЕЭС России» не вправе допускать расточительное расходование энергетических ресурсов (ст. 90 КоАП) и должно контролировать их использование подведомственными объектами, а РАО «Газпром» обязано соблюдать установленный режим потребления газа и осуществлять контроль за его экономным использованием дочерними предприятиями (ст. 93 КоАП).

Административная ответственность акционерных обществ РАО «ЕЭС Росии» и «Газпром» и других государственных и негосударственных юридических лиц, на которых распространяется статус субъекта естественной монополии, регламентируется не КоАП, а ФЗ «О естественных монополиях». Штрафные санкции в этом случае налагаются на юридическое лицо в сумме от 500 до 15 тысяч минимальных размеров оплаты труда - в случае завышения цен (тарифов), установленных федеральными органами исполнительной власти. Объективная сторона данного правонарушения представляет собой несоблюдение установленного режима потребления газа и квалифицируется как административное правонарушение в соответствии со ст. 93 КоАП.

Административная ответственность физических лиц - руководителей субъектов естественной монополии или органов Федеральной энергетической комиссии России регламентируется упомянутым Федеральным законом от 17 августа 1995 г. (сумма штрафа в этом случае установлена до 50 минимальных размеров оплаты труда - ст. 16, 18, 19), а также ст. 90, 93, 94 КоАП.

Таким образом, ответственность за правонарушения в сфере деятельности субъектов естественной монополии предусматривает наложе-

¹ СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

ниє штрафных санкций не только на коммерческие организации и возглавляющих их должностных лиц, но и на государственных должностных лиц органов регулирования естественных монополий (Федеральной энергетической комиссии России и Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства).

Для субъективной стороны составов административных проступков, предусмотренных гл. 8 КоАП, характерно наличие вины в форме прямого или косвенного умысла - должностные лица ознакомлены с нормативными актами, действующими в сферах промышленности и энергетики, и не могут не сознавать противоправности своего действия или бездействия либо сознательно допускают причинение ущерба (ст. 88 - 95); граждане, не обладающие статусом должностного лица, также должны быть ознакомлены с соответствующими правилами (ст. 95' КоАП).

Объектом рассматриваемых правонарушений являются общественные отношения в сфере общегосударственных интересов (промышленность и энергетика), однако субъектом административных проступков могут быть и физические лица, действующие в сфере частного права (ст. 91, 92, 95'и 95³ КоАП).

Так же, как и в большинстве других глав КоАП, регламентирующих отдельные административные правонарушения, ущерб, наносимый публично-правовым интересам, сопряжен с причинением вреда законным правам и интересам граждан.

§ 5. Административные правонарушения в сельском хозяйстве. Нарушение санитарно-ветеринарных правил

Объектами 17 составов административных проступков гл. 9 КоАП являются общественные отношения в сферах санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 97, 98, 98¹), охраны имущественных прав (ст. 101, 102, 102¹), здоровья граждан (ст. 99' и 99²) и в сельском хозяйстве (ст. 96, 99,99³, 99⁴, 100, 100¹, 100²).

Данным административным правонарушениям свойственны следующие особенности.

1. Осуществление прав юридических и физических лиц на деятельность, предусмотренную ст. 96 - 101 КоАП, регламентируется актами органов исполнительной власти, такая деятельность возможна также на лицензионной основе. В частности, только на основе лицензии возможно осуществление любых видов деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний, культивирование растений, применяемых в обороте наркотической продукции (см. ст. 99' и 99² КоАП).

2. Статьи 101, 102, 102^і КоАП регулируют особую разновидность имущественных правоотношений, возникающих в сфере оборота объектов животного мира - домашних и иных животных, относящихся к движимым имущественным объектам. Общественные отношения в сфере нарушения ветеринарных прав регламентируются Законом РФ от 14 мая 1993 г. «О ветеринарии»¹, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации, а также подзаконными актами. Нарушение ветеринарных правил, установленных законодательством, влечет штрафные санкции, предусмотренные ст. 101 КоАП. К такого рода проступкам относится, например, отказ от иммунизации животных. Исчерпывающий перечень подобных правонарушений содержит ст. 24 Закона РФ «О ветеринарии».

Органами государственного ветеринарного надзора являются Департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, предприятия, учреждения, организации системы данного министерства в субъектах Федерации (управления ветеринарии), отделы ветеринарии муниципальных образований и другие объекты, входящие в состав Государственной ветеринарной службы РФ, должностные лица которых и налагают административные взыскания.

Правила содержания домашних животных (собак и кошек), находящихся в имущественном владении граждан, определяются не только КоАП (ст. 102), но и нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований. При этом штрафные санкции за правонарушения устанавливаются только законом (в Москве, например, Законом г. Москвы от 24 апреля 1996 г. «О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и временных правил содержания собак и кошек в городе Москве»)². Административный штраф, налагаемый в этом случае, равен размеру, установленному ст. 102 КоАП.

В отличие от ст. 102 ст. 102¹ КоАП предусматривает административную ответственность не только за жестокое обращение с животными, находящимися во владении, пользовании или распоряжении граждан, но и с бесхозяйным имуществом - животными, не являющимися объектом имущества граждан.

Учитывая значительную распространенность проступков, предусмотренных ст. 101, 102, 102¹ КоАП, следует обратить внимание на специфику применения этих норм.

1. При квалификации правонарушения по ст. 102 КоАП особое значение имеет место нарушения правил содержания животных - им может

¹ ВСНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857.

² Ведомости Московской городской Думы. 1996. № 5. С. 30 - 36.

быть город или другой населенный пункт. Если проступок был совершен вне указанных мест, например, на объектах морского или железнодорожного транспорта, административное правонарушение может квалифицироваться по ст. 102¹ КоАП.

2. Нарушения правил содержания домашних животных, причинившие легкий, тяжкий или средней тяжести ущерб здоровью граждан, квалифицируются как преступления, предусмотренные соответственно ст. 115 (только умышленная вина) и 118 УК (только при наличии вины в форме неосторожности).

3. Статья 102¹ КоАП предусматривает ответственность за жестокое обращение со всеми видами животных, а не только с теми, которые упомянуты в ст. 102, независимо от того, относятся ли они к объектам имущественного владения либо являются бесхозяйными, т.е. безнадзорными животными (см. ст. 128, п. 2 ст. 130, а также ст. 225,230,231 ГК).

Под жестоким обращением следует понимать совершение гражданами насильственных действий, причинивших вред животным (побои, истязания, зоофилия и т.п.).

4. При наложении штрафных санкций за нарушение ветеринарно-санитарных правил, предусмотренных ст. 101 КоАП, следует руководствоваться не только КоАП, но и другими законами, в частности, ст. 125 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г., а также ст. 146³, 146⁴Закона РФ от 1 июля 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю» - максимальный административный штраф в этом случае установлен в сумме 100 минимальных размеров оплаты труда.

5. Объектами административных взысканий за совершение правонарушений в области санитарии являются также и юридические лица (см., например, ст. 84 Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», ст. 125 Земельного Кодекса РСФСР).

§ 6. Административные правонарушения на транспорте

Административные правонарушения на транспорте определены ст. 103-135 КоАП.

Санкции за административные проступки установлены в сферах морского, речного, дорожного, воздушного, железнодорожного, трубопроводного, гужевого транспорта. Транспортные правоотношения регламентируются специальными правилами, определенными федеральными законами (например, Федеральным законом «О безопасности дорожного

движения»¹) и подзаконными актами, прежде всего ведомственными. Нарушение этих предписаний может быть основанием для применения административных санкций, установленных КоАП.

Под специальными правилами по смыслу КоАП следует понимать установленный нормативными актами порядок регулирования органами исполнительной власти и их должностными лицами передвижения физических лиц и грузов с помощью транспортных средств (например, нарушение порядка государственной регистрации транспортных средств, порядка лицензирования и т.д.). Целью установления таких правил является обеспечение безопасности участников транспортной деятельности: водителя, пешехода, пассажира транспортного средства, - а также их имущественных интересов, например в сферах владения, пользования и распоряжения автотранспортными и иными средствами передвижения, защита имущественных прав граждан и т.д.

Управление транспортным средством в состоянии алкогольного или наркотического опьянения (ст. Ill⁴, 117, 120, 124 КоАП) представляет собой одно из наиболее распространенных административных правонарушений. Меры административной ответственности могут быть применены и к другим участникам дорожного движения, в частности, к гражданам, нарушающим правила дорожного движения в состоянии опьянения (ст. 122 КоАП). Основанием для квалификации объективной стороны этих проступков является процедура медицинского освидетельствования, порядок ее проведения устанавливается актами субъектов Федерации (например, п. 2 ст. 6 ФЗ «О безопасности дорожного движения»). При этом следует иметь в виду, что обязательному медицинскому освидетельствованию подлежат также и граждане, претендующие на право эксплуатации автотранспортных и других средств передвижения.

Как правило, экспертиза опьянения осуществляется специализированными учреждениями территориальных органов Минздрава РФ - специализированными отделениями наркологических больниц и наркологическими диспансерами. Проведенная экспертиза подтверждается протоколом медицинского освидетельствования, в результате которого возможны следующие заключения:

а) факт употребления алкоголя установлен, но признаков опьянения не выявлено;

б) признаки алкогольного опьянения подтверждены;

в) установлено наличие алкогольной комы;

¹ См. также Воздушный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 25 августа 1995 г. «О федеральном железнодорожном транспорте» (СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3505).

г) квалифицировано состояние наркотического одурманивания.

Таким образом, административные правонарушения, предусмотренные ст. 111', 117, 120, 122 и 124 КоАП, квалифицируются лишь в последних трех случаях наркологической экспертизы. При этом основным юридическим свидетельством проступка является медицинское заключение, подтверждающее состояние опьянения. Незначительное употребление алкоголя водителем транспортного средства (когда содержание алкоголя в биологических сферах не превышает 1%), как правило, не влечет за собой административных санкций. Однако выявление признаков состава правонарушения (в том числе и преступления) не исключино даже при незначительном употреблении алкоголя. В зависимости от общественно опасных последствий деяния это возможно в случаях:

а) причинения ущерба движимым (недвижимым) объектам любых форм собственности, а также физическим лицам. Например, в тех случаях, когда действия водителей или граждан, не управляющих транспортным средством, привели к повреждению дорожных сооружений (ст. 131 КоАП) либо причинили легкие телесные повреждения (ст. 122 КоАП) или имущественный вред, применяются административные санкции;

б) если деяния физических лиц привели к крупному имущественному ущербу либо причинили тяжкий или средний тяжести вред здоровью гражданина, или вызвали смерть человека (в качестве отягчающего обстоятельства - смерть двух или более лиц), наступает уголовная ответственность, предусмотренная ст. 263 - 265 УК.

Субъектами состава преступления являются лишь отдельные участники транспортного процесса, а именно:

1) должностные лица железнодорожного, воздушного, морского или речного транспорта, а также должностные лица, ответственные за техническое состояние транспортных средств;

2) лица, управляющие автотранспортными средствами (например, водители городского пассажирского транспорта).

Субъективная сторона состава преступлений, предусмотренных ст. 263, 264, 266 УК, отражена при квалификации вины в форме неосторожности, а при наличии признаков состава преступления, предусмотренного ст. 265 УК (оставление места дорожно-транспортного происшествия), возможна лишь умышленная вина.

Объективная сторона административных правонарушений часто выражается в нарушении порядка государственной разрешительной системы. Среди форм таких нарушений:

а) нарушение порядка лицензирования в сферах дорожного движения, водного и морского транспорта;

б) нарушение порядка сертификации в сферах воздушного и железнодорожного транспорта;

в) несоблюдение режима регистрации транспортных объектов;

г) нарушение предписаний, установленных отраслевыми стандартами (ст. 134'КоАП);

д) несоблюдение иных отраслевых правил и инструкций. Например, нарушение порядка оформления таможенной декларации на транспортные средства может повлечь наложение административных санкций, в том числе предупреждение, штраф или аннулирование лицензии, в соответствии со ст. 262 Таможенного кодекса РФ.

Государственная регистрация транспортных объектов возложена на специальное структурное подразделение МВД РФ - Государственную инспекцию безопасности дорожного движения (ГИБДД). ГИБДД является правопреемником Государственной автодорожной инспекции МВД РФ (ГАИ).

Правовой статус ГИБДД, предусматривающий наделение этого органа регистрационными полномочиями, определен Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения». Регистрационным полномочиям ГИБДД свойственны следующие особенности:

1) государственная регистрация транспортных объектов представляет собой разновидность ведомственной регистрации, объектами которой являются движимые вещи. В соответствии с п. 2 ст. 130 ГК регистрация движимости не осуществляется, если иное не определено федеральным законом (см. также п. 2 ст. З ГК). Однако такой закон не принят, и порядок регистрации по-прежнему определяется подзаконными актами, в том числе ведомственными актами МВД РФ;

2) ведомственные регистрационные полномочия ГИБДД следует различать с государственной регистрацией, осуществляемой органами юстиции на основе федеральных законов, например, регистрация объектов недвижимости производится органами юстиции в соответствии с ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (см. также п. 6 ст. 131 ГК). Государственная регистрация отдельных разновидностей юридических лиц, в частности, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, также урегулирована специальными федеральными законами. Однако базовый федеральный закон о государственной регистрации юридических лиц, разработка которого предусмотрена ст. 51 ГК, до сих пор не принят.

Таким образом, различия двух указанных полномочий государственной регистрации заключаются в юридическом оформлении: ведомствен-

ные регистрационные полномочия ОВД, в частности ГИБДД, урегулированы на подзаконном уровне, в отличие от государственной регистрации, отнесенной к ведению органов юстиции и осуществляемой на основе федеральных законов.

ГИБДД вправе осуществлять меры административного пресечения, (превентивные меры), среди которых: административное задержание, личный досмотр граждан, осмотр транспортных средств и др., - а также налагать административные взыскания, в том числе штраф, лишение права управления транспортным средством (ст. 117, 118 КоАП).

Административные санкции в виде приостановления деятельности лицензий и их аннулирования регулируются специальными федеральными законами, действующими в сферах железнодорожного, водного и иных видов транспорта, в частности ФЗ от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения». В последнем случае законом определены лишь виды лицензионной деятельности и выдача лицензий, приостановление их действия определяется базовым Федеральным законом о лицензировании от 25 сентября 1998 г., а аннулирование лицензий возможно только на основе судебного решения.

К исключительному ведению ГИБДД отнесена разработка нормативных актов, обеспечивающих безопасность дорожного движения, в частности правил государственного технического осмотра транспортных средств. Неисполнение этих правил может повлечь за собой штрафные санкции, предусмотренные ст. 134¹ КоАП «Невыполнение предписаний Государственной автомобильной инспекции». Исчерпывающий перечень правомочий ГИБДД определен ст. 12 Указа Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», их неисполнение водителем транспортного средства или другими участниками дорожного движения (пешеходами и пассажирами) квалифицируется в качестве административных проступков, предусмотренных ст. 122, 126, 127, 134, 134¹ КоАП.

§ 7. Административные правонарушения в области связи и информатизации

Составы административных проступков в области связи и информатизации объединены единой терминологической логикой построения, поэтому, прежде чем перейти к анализу отдельных правонарушений в данной сфере, необходимо рассмотреть общие правовые категории, употребляемые в КоАП и других нормативных актах.

Связь представляет собой неотъемлемую часть производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации и функционирует

как единый комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд юридических и физических лиц в сферах общегосударственных интересов (обороны, безопасности, охраны правопорядка) и субъектов частного права, нуждающихся в услугах электрической и почтовой связи.

Технологические системы, обеспечивающие телефонную, телеграфную, факсимильную передачу или прием знаков, письменного текста, изображений, включая теле- и радиовещание, представляют собой сети электросвязи.

Совокупность сопряженных сетей электросвязи, обеспеченных централизованным управлением, составляет взаимоувязанную сеть связи Российской Федерации. Особенности ее структурных составляющих -сетей связи общего пользования, ведомственных сетей связи - обусловлены спецификой их статуса: они технологически сопряжены во взаимоувязанной сети связи, но организационно обособлены от нее. Например, выделенные сети электросвязи высших органов власти и управления Российской Федерации и субъектов в ее составе не имеют выхода на сеть связи общего пользования. Обеспечение услугами электрической и почтовой связи этой категории абонентов отнесено к ведению подчиненного главе государства Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ). Многие иные функции в области связи осуществляются подведомственным Правительству РФ Министерством РФ по связи и информатизации. Именно эти органы исполнительной власти осуществляют важнейшие полномочия в сфере разрешительной системы: выдачу лицензий на право деятельности в области связи (ст. 139⁶ КоАП), сертификацию средств связи (ст. 139¹ КоАП).

Среди объединяющих начал административных правонарушений в области связи, предусмотренных ст. 136 — 140³ КоАП (всего 15 составов административных проступков), назовем прежде всего нарушение порядка разрешительной системы: несоблюдение требований, установленных лицензией, регистрационным свидетельством (ст. 138 КоАП), сертификатом и другими разрешительными документами, представляет собой объективную сторону административного проступка. Поэтому при изучении рассматриваемых статей КоАП следует иметь в виду, что многие из них представляют собой бланкетные нормы: для их уяснения и истолкования необходимо обращение помимо КоАП и к другим специальным правовым источникам, регламентирующим порядок разрешительной системы в области связи. К таковым относятся, например, и Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации»¹, федеральные законы от 17 декабря 1994 г. «О федераль-

ВСНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 423.

ной фельдъегерской связи»¹, от 16 февраля 1995 г. «О связи»², от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»³, от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁴, от 17 июля 1999 г. «О почтовой связи»⁵, а также разработанные на их основе подзаконные акты - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты государственных органов (в большинстве случаев - органов исполнительной власти).

Другим объединяющим началом всех 15 рассматриваемых составов административных правонарушений является наличие общих признаков субъективной стороны, а именно — умысла физического лица при их совершении. Только умышленно может быть совершено большинство рассматриваемых административных правонарушений (ст. 136¹, 137, 139¹, 139⁵, 140¹ - НО³), причем преобладает эвентуальный умысел, т.е. лицо, их совершающие, сознает противоправный характер своего действия или бездействия и сознательно допускает наступление общественно опасных последствий. Субъективная сторона только в форме прямого умысла предусмотрена лишь некоторыми из упомянутых административных проступков (ст. 136, 139⁴, 139⁶).

Применение государственного принуждения при наложении административных взысканий за правонарушения в области связи также характеризуется общностью признаков, причем доминирующей разновидностью взысканий является наложение штрафа, предусмотреное всеми составами проступков. Значительно реже применяется взыскание в виде лишения специального права (п. 5 ст. 29 КоАП), оно предусмотрено лишь ст. 138 КоАП «Нарушение правил регистрации, проектирования, строительства, установки, эксплуатации радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств». При этом следует иметь в виду соотношение понятий «лишение специального права» и «аннулирование лицензии» (см. ниже анализ ст. 139⁶ КоАП).

Общие особенности прослеживаются и в системе органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области связи, за редкими исключениями, о которых мы скажем при анализе соответствующих административных проступков. Эти полномочия отнесены к ведению службы государственного надзора за связью в

___________________________

¹ СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3547. ²СЗРФ. 1995. № 8. Ст. 600.

³ Там же. Ст. 609.

⁴ Российская газета. 1998. 3 октября.

⁵ СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

РФ (Госсвязьнадзор России) при Министерстве РФ по связи и информатизации¹.

Общепринятая в административно-правовой науке точка зрения, в соответствии с которой административной ответственности подлежат только физические лица (ст. 10-20 КоАП), не исключает опосредованного воздействия административных санкций на юридических лиц. На должностных лиц, возглавляющих государственные и негосударственные предприятия и организации, налагаются взыскания за проступки, связанные с нарушением действующих законов и подзаконных актов (ст. 15 КоАП). Государственные должностные лица в этом случае несут ответственность, выступая в качестве субъектов, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия от лица возглавляемых ими предприятий и организаций. Среди рассматриваемых 15 составов правонарушений наиболее часто такой порядок применяется к проступку, предусмотренному ст. 139⁶ КоАП. При определении понятия должностного лица, упомянутого ст. 15 КоАП и действующего в сферах частноправовых и публично-правовых отношений, следует руководствоваться определениями соответственно ст. 201 (примеч. 1) и ст. 285 (примеч. 1) УК РФ, поскольку в КоАП таковые отсутствуют.

Рассмотрим более подробно составы административных проступков в области связи, предусмотренные КоАП. Объективную сторону первого из них составляет самовольная установка или эксплуатация радиотрансляционного узла (ст. 136 КоАП). При истолковании этой статьи необходимо иметь в виду, что основу общественной опасности названного проступка представляет противоправная деятельность юридического или физического лица, которое руководствуется собственными волевыми установлениями, а не правовыми актами. К таким актам относится специальное разрешение госоргана на установку или эксплуатацию радиотрансляционного узла - средства технической передачи радиосигналов, включая и необходимую инфраструктуру, обеспечивающую технические функции радиовещания. Под радиотрансляционным узлом, самовольная установка и эксплуатация которого влечет за собой применение государственных санкций, следует понимать технические средства, обеспечивающие устойчивую передачу (или прием) радиосигнала.

К субъектам рассматриваемого административного проступка относятся и юридические лица, хотя непосредственно КоАП предусмотрена ответственность физических лиц, например, должностных лиц государст-

¹ См. постановление Правительства РФ от 7 декабря 1999 г. № 1353 «Вопросы Министерства Российской Федерации по связи и информатизации» (СЗ РФ. І 999. № 50. Ст. 6233).

венных или муниципальных организаций, осуществляющих вышеуказанные противоправные действия, а также предприятий и учреждений любой иной формы собственности - частной, кооперативной, общественной и др. В связи с техническими достижениями в сфере разработки новых средств, обеспечивающих прием или трансляцию радиосигнала, возросло и количество правонарушений, совершаемых физическими лицами.

Один из составов правонарушений, влекущих административную ответственность в сфере государственной разрешительной системы, представляет особую актуальность, а именно ст. 139⁶ КоАП «Осуществление деятельности в области связи без лицензии». Именно этот состав является одним из наиболее распространенных правонарушений рассматриваемой группы, поскольку осуществление всех видов деятельности в сфере связи возможно лишь на лицензионной основе, что предусмотрено ч. 1 ст. 15 ФЗ от 16 февраля 1995 г. «О связи». Данная статья предусматривает также «установленную законодательством Российской Федерации» ответственность за безлицензионную деятельность в области связи. Однако административная ответственность за осуществление деятельности в области связи без лицензии была введена ФЗ от 6 августа 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР административных правонарушениях»¹; таким образом, безлицензионная деятельность с февраля 1995 г. до дня вступления в силу упомянутого Закона (примерно 17 месяцев) не могла повлечь за собой административную ответственность. При анализе объективной стороны рассматриваемого состава следует иметь в виду, что административным правонарушением является не только собственно безлицензионная деятельность, но и нарушение условий лицензии. Таким образом, для истолкования этого проступка необходимо обратиться к ФЗ от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности». Перечень видов деятельности, осуществление которых возможно только на основе выданной госорганом лицензии, содержит 213 наименований (ст. 17 Закона о лицензировании), среди них нет упоминания о деятельности в области связи, что отнюдь не означает наличия каких бы то ни было противоречий между этим законом и ФЗ от 16 февраля 1995 г. «О связи». При этом следует иметь в виду следующие особенности рассматриваемых федеральных законов:

а) Закон о лицензировании не имеет обратной силы, т.е. не распространяется на порядок лицензирования, установленный предшествующими федеральными законами, например, ФЗ «О связи» и «О почтовой связи» (см. последний абзац ст. 17, ч. 2 ст. 19 Закона о лицензировании);

¹ СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3964.

б) текст Закона о лицензировании детализирует отдельные дефиниции ФЗ «О связи». Например, ст. 17 Закон о лицензировании к лицензионным видам деятельности относит деятельность в сферах теле- и радиовещания, представляющую собой разновидность правовой категории «электрическая связь», впервые введенной в юридическую терминологию ст. 2 упомянутого ФЗ от 16 февраля 1995 г.;

в) отдельные лицензируемые виды деятельности, упомянутые в ст. 17 Закона о лицензировании, содержат указания об общих родовых понятиях, присущих данному виду. В целом это свойственно отечественному законотворчеству. Так, ст. 17 Закона о лицензировании к числу лицензионных относит также «деятельность по использованию технических средств, предназначенных для выявления электронных устройств, служащих для негласного получения информации», не упоминая конкретных видов технических средств. Очевидно, что к таковым относятся радиоэлектронные средства и высокочастотные устройства, упоминаемые ст. 24 и 137 КоАП.

Обратимся теперь к понятию субъекта проступка, предусмотренного ст. 139⁶ КоАП. Закон о лицензировании (ст. 2) допускает выдачу лицензий как физическим, так и юридическим лицам, которые в этом случае наделяются полномочиями лицензиата. Статус лицензиата не следует отождествлять с правовым положением соискателя лицензии — последний лишь ходатайствует в госорган, чаще всего в орган исполнительной власти, о наделении его совокупностью прав и обязанностей, присущих только лицензиату (ст. 9 Закон о лицензировании). К таким обязанностям лицензиата следует отнести исключение сублицензионных отношений: гражданин или юридическое лицо, получившее лицензию, не вправе передавать ее другому субъекту, не наделенному полномочиями лицензиата. Поскольку базовый Закон о лицензировании не имеет обратной силы (ч. 2 п. 1 ст. 7 Закона), при анализе ст. 139⁶ КоАП важно иметь в виду и предписания ФЗ «О связи». Несмотря на то, что последний был принят более чем на 2,5 года ранее Закона о лицензировании, он также исключает вступление лицензиата в сублицензионные отношения. При этом необходимо учитывать следующие особенности регламентации сублицензионных отношений, установленные ФЗ «О связи»:

а) Федеральный закон от 16 февраля 1995 г., так же как и Закон о лицензировании, исключает вступление в сублицензионные отношения физических лиц, однако допускает передачу прав, предоставляемых лицензией, юридическому лицу - последнее в этом случае обязано получить новую лицензию;

б) сублицензионные отношения, касающиеся видов деятельности, перечень которых определен базовым Законом о лицензировании (например, деятельности по использованию технических средств, предназначенных

для выявления электронных устройств, служащих для негласного распространения информации), не допускаются в отношении как юридических, так и физических лиц. Выдача, приостановление и аннулирование лицензий на эти виды деятельности относится к компетенции Федерального агенства правительственной связи и информации (ФАПСИ)¹. Данный орган исполнительной власти осуществляет лицензирование и некоторых других видов деятельности в области связи, например, лицензирование экспорта и импорта технических средств связи, обеспечивающих передачу, обработку и хранение секретной информации. Эти и другие виды лицензирования, осуществляемые ФАПСИ, установлены не Федеральным законом, а Законом РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации». Таким образом, возникает проблема соотношения понятий «федеральный закон» и «закон Российской Федерации», поскольку в ст. 19 Закона о лицензировании, исключающей его обратную силу, говорится только о федеральных законах, принятых до вступления в силу предписаний ФЗ от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности». При этом следует иметь в виду, что именно Федеральным законом (№ 108-ФЗ от 6 августа 1996 г.) введена и ст. 139⁶ КоАП. Суть проблемы сводится к решению вопроса, возможно ли отождествлять эти два вида законов. На этот счет высказываются различные воззрения, однако о том, что этим двум видам законов присущи различные правовые критерии, свидетельствует прежде всего § 2 Заключительных и переходных положений Конституции РФ, различающая юридическую силу законов РФ, действовавших на территории России до вступления в силу Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г.

Помимо лицензиата в лицензионных отношениях участвуют и лицензирующие органы. К таковым ФЗ от 25 сентября 1998 г. относит федеральные органы государственной власти, соответствующие органы субъектов Федерации и муниципальные органы. Однако основные виды лицензионной деятельности осуществляются именно органами исполнительной власти - федеральными и субъектов Федерации, что свидетельствует в этом случае о возникновении, изменении или прекращении административно-правовых отношений.

Наложение административного штрафа за административное правонарушение, предусмотренное ст. 139⁶ КоАП, отнесено к компетенции органов государственного надзора за связью (ст. 223 КоАП). В соответствии со ст. 2 базового Закона о лицензировании в осуществлении надзора участвуют также и лицензирующие органы - ФАПСИ, Министерство РФ по

' См. п. «р» ст. 11 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации».

связи и информатизации, их территориальные органы и уполномоченные ими должностные лица - Главный государственный инспектор по надзору за связью в Российской Федерации, а также старшие и государственные инспектора по надзору за связью в РФ и ее субъектах.

Следует учитывать различия в надзорных полномочиях лицензирующих органов и органов государственного надзора за связью. Наложение взысканий в виде штрафа (ст. 139⁶ КоАП) осуществляется исключительно упомянутыми инспекторами по надзору за связью в Российской Федерации, тогда как к компетенции лицензирующих органов относится применение мер административного пресечения - приостановление действия лицензии (на срок до шести месяцев). Лицензирующие органы вправе осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий.

Особая разновидность административных санкций — приостановление и аннулирование лицензий, регламентируется не КоАП, а базовым Законом о лицензировании. Аннулирование лицензии представляет собой одну из разновидностей административных взысканий, а именно - лишение специального права (п. 5 ст. 25 КоАП).

Согласно ст. 2 базового Закона о лицензировании лицензия представляет собой разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности. Основанием для лишения специального права может быть несоблюдение лицензиатом условий лицензии, например передача лицензии другому юридическому (физическому) лицу, либо иные правонарушения. Исчерпывающий перечень юридических оснований для аннулирования лицензии установлен п. 3 ст. 13 Закона о лицензировании. Несмотря на то, что в п. 5 ст. 25 этого Закона упоминается особая разновидность административного взыскания, а именно - лишение специального права, но не аннулирование лицензии, эти понятия сопоставимы - лишь в случае аннулирования лицензии лицензиат утрачивает и свой статус, таким образом аннулируется и предоставленное ему лицензией специальное право. Те же последствия наступают и при приостановлении действия лицензии, однако в отличие от аннулирования бывший лицензиат лишь временно (на срок до шести месяцев) утрачивает предоставленное ему лицензией специальное право.

Следует учитывать, что Законом о лицензировании компетенция лицензирующего органа ограничена - он вправе приостановить действие лицензии на осуществление деятельности либо, в случае неустранения лицензиатом выявленных нарушений, инициировать процедуру аннулирования лицензии в суде, который и принимает окончательное решение (п. 3 ст. 13 Закона о лицензировании). Однако в сфере связи чаще всего применяется внесудебный порядок аннулирования - на основе решения

лицензирующего органа, поскольку порядок лицензирования видов деятельности в сфере связи уже был установлен федеральными законами, вступившими в силу до принятия вышеназванного базового Закона, и на них он не распространяется. Лишение специального права (аннулирование лицензии) по решению суда возможно лишь в случае осуществления упомянутых в ст. 17 Закона о лицензировании видов деятельности в сфере связи (теле- и радиовещание, использование технических средств, служащих для негласного получения информации) и только тогда, когда лицензии были выданы после вступления в силу Закона о лицензировании, во всех остальных случаях лицензия аннулируется по решению выдавшего ее органа - Министерства РФ по связи и информатизации и ФАПСИ.

Наложение взыскания в виде административного штрафа применяется в соответствии со ст. 139⁶ КоАП только в отношении граждан. Однако регламентация других разновидностей административных санкций, например приостановления или аннулирования лицензий, установлена Законом о лицензировании, ст. 15 ФЗ «О связи» и другими федеральными законами. В данном случае административную ответственность несут не только физические, но и юридические лица. При этом, совершив отдельные административные проступки, например в сфере сотовой связи (ст. 137, 138), лицензиат может быть лишен соответствующей лицензии, а виновное должностное лицо (чаще всего руководитель юридического лица) подлежит штрафным санкциям, предусмотренным ст. 137 КоАП в соответствии с порядком наложения административных взысканий, установленным гл. 25 КоАП.

Таким образом, субъектами административной ответственности за совершение проступков, предусмотренных ст. 139^б КоАП, могут быть как физические, так и юридические лица.

Лишь в трех из 15 рассматриваемых видов административных проступков, предусмотренных КоАП, а именно: ст. 140 «Повреждение телефонов-автоматов», ст. 140¹ «Изготовление или сбыт поддельных государственных знаков почтовой оплаты или именных вещей» и ст. 140³«Воспрепятствование осуществлению должностными лицами органов государственного надзора за связью в Российской Федерации их служебных обязанностей», - производство по делам об административных правонарушениях не отнесено к ведению органов Госсвязьнадзора РФ, а отдано в компетенцию органов внутренних дел (ст. 140 КоАП) и федеральных судов (ст. 140¹, 140³ КоАП).

Другой разновидностью государственной разрешительной системы в сфере связи является сертификация средств связи. Использование несертифицированных средств связи и предоставление несертифицированных услуг связи влечет административную ответственность, предусмотренную

ст. 139^і КоАП. Так же, как и лицензирование, сертификация представляет собой один из самых распространенных видов санкционирования государством деятельности в сфере связи: в соответствии со ст. 16 ФЗ «О связи» все средства связи, используемые в сети связи Российской Федерации, подлежат обязательной проверке (сертификации) на соответствие установленным стандартам, иным нормам и техническим требованиям.

В сфере связи сертификация осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, в основном органами Министерства РФ по связи и информатизации. Однако сертификация систем и комплексов телекоммуникаций высших органов государственной власти РФ, а также закрытых систем и комплексов телекоммуникаций органов субъектов РФ и некоторые иные виды сертификации отнесены к исключительному ведению ФАПСИ.

Министерство РФ по связи и информатизации и ФАПСИ вправе делегировать свои полномочия в сфере сертификации особым юридическим лицам - испытательным центрам и лабораториям, имеющим ак-кредитационные свидетельства, выданные указанными органами исполнительной власти. Завершает процедуру сертификации выдача упомянутыми федеральными органами исполнительной власти сертификата на каждый из образцов связи.

Сертификация сетей связи, не имеющих выхода на взаимоувязанную сеть связи (например, закрытых телекоммуникационных комплексов), осуществляется исключительно ФАПСИ, сертификация остальных видов средств связи отнесена к ведению Министерства РФ по связи и информатизации.

Однако действующим правом предусмотрена возможность присоединения ведомственных и выделенных сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования: соответствующая процедура регламентирована специальным постановлением Правительства РФ¹. В этом случае необходимо помимо сертификата соответствия на каждый из образцов связи получить и специальную лицензию Министерства РФ по связи и информатизации.

Таким образом, регламентация сертификационных полномочий юридических лиц осуществляется не только КоАП, но и федеральными законами и подзаконными актами.

При квалификации административных проступков в области связи и информатизации следует принимать во внимание некоторые дефиниции

' См. Правила присоединения ведомственных и выделенных сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования, утвержденные постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5016).

действующего права, введенные отдельными федеральными законами и законами Российской Федерации, принятыми после вступления в силу КоАП. К последним относится прежде всего Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» (далее - Закон об информатизации). В частности, он регламентирует общественные отношения, возникающие при создании и использовании информатизационных технологий и средств их обеспечения. Под последними подразумеваются средства технического, программного и лингвистического обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий, к которым относятся, например, программы средств вычислительной техники и связи. Исходя из определения информационной системы (ИС), содержащегося в Законе об информатизации, к ИС относится упорядоченная совокупность документов - информации, закрепленной на материальном носителе. К таковым относятся, например, аудио-и аудиовизуальная информация, информация прессы (исключая программы СМИ, передаваемые непосредственно в эфир, если они не зафиксированы на аудио- и видеоносителях), в том числе с использованием средств связи.

Базовым Законом об информатизации впервые введена в правовой обиход дефиниция информатизации, под которой подразумевается процесс информационного обеспечения физических и юридических лиц публичного и частного права с применением специальных технических средств, в том числе и средств связи. При этом следует иметь в виду, что функционирование связи как одной из разновидностей информационной инфраструктуры регламентируется целым рядом нормативных актов, обеспечивающих технические, программные, лингвистические, правовые и организационные компоненты процесса обеспечения информации.

Объекты связи, упомянутые в ст. 136 - 138, 139² КоАП и других, -радиотрансляционные узлы, средства мобильной, факсимильной и почтовой связи, - могут быть использованы в качестве технических устройств, нарушающих конституционные права граждан, предусмотренные ч. 1 ст. 23, ст. 24, ч. 4 ст. 29, ст. 42 Конституции РФ, прежде всего права граждан в сфере защиты персональной информации, доступ к которой ограничен. В соответствии с ч. 1 ст. 24 Конституции РФ сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Однако это конституционное право может быть ограничено в общегосударственных интересах в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в этой сфере действуют многочисленные федеральные законы, предусматривающие подобные ограничения, среди них

прежде всего Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»¹.

Таким образом, при применении ст. 136, 136¹, 137 - 139, 139², 139⁴, 139⁶ КоАП необходимо руководствоваться еще вышеупомянутыми федеральными законами, а также Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», формой распространения этой информации могут быть и средства связи. Правоотношения в сфере информатизации регламентируются актами Президента РФ и Правительства РФ, а также ведомственными актами, принимаемыми на федеральном или региональном уровнях (см. ч. 3 ст. 6 Закона об информатизации). Однако административные взыскания как одна из форм ограничения конституционных прав граждан налагаются в этом случае на основе КоАП, но не нормативного акта субъекта Федерации (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Актами федеральных министерств и ведомств - Государственного комитета РФ по телекоммуникациям, ФАПСИ и другими регулируются правила наложения административных взысканий; введение их новых видов допускается только федеральным законом.

При квалификации, иных формах административного производства по рассматриваемым административным проступкам следует принимать во внимание:

1. Различия в правовых категориях персонифицированной информации (персональных данных) и конфиденциальной информации.

Под персональными данными подразумеваются любые сведения о личной и общественно-политической активности граждан, позволяющие идентифицировать их личность. Доступ к отождествляющим личность гражданина сведениям, полученным на основе незаконного использования средств связи, могут быть квалифицированы как административный проступок (ст. 137, 138, 139¹ КоАП).

Персональные данные входят в состав конфиденциальной информации, представляющей собой совокупность любых сведений, которые должны быть материализованы, т.е. содержаться на любых видах информационных носителей. Конфиденциальные данные, так же как и персональная информация, должны содержать реквизиты, позволяющие отождествлять их принадлежность физическому или юридическому лицу.

Перечень видов информации, входящей в состав персональных данных, как это предусмотрено ст. 11 Закона об информатизации, должен быть утвержден федеральным законом, который пока еще не принят.

Исчерпывающий перечень сведений конфиденциального характера определен подзаконным актом - Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г.

'СЗРФ. 1995. №33. Ст. 3349.

№ 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»¹. Их можно подразделить на четыре основные группы: а) персональные данные; б) коммерческая информация; в) служебная информация ограниченного доступа, полученная лицом в результате профессиональной деятельности; г) сведения, прямо или косвенно посягающие на конституционные права граждан.

К сведениям, связанным с профессиональной деятельностью, относится информация, используемая физическим лицом публичного или частного права (например, нотариальная или адвокатская тайна) в своей профессиональной деятельности. К этой категории данных относятся и сведения, содержащие государственную тайну. Перечень такой информации определяется в основном руководителями федеральных министерств и ведомств. Последние обязаны при этом руководствоваться Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности: 1) сведения особой важности; 2) совершенно секретные и 3) секретные сведения².

Категория персональных данных относится к конфиденциальной информации, представляющей собой совокупность сведений, содержащихся на любых видах носителей, доступы к которым ограничиваются.

2. Четкое определение категории «персональные данные», необходимое для квалификации административного проступка, отсутствует. Базовый Закон об информатизации определяет эту категорию данных как информацию, содержащую сведения «о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющих идентифицировать его личность».

Определение наличия указанных признаков подлежит неоднозначному истолкованию, например, словосочетание «обстоятельства жизни граждан» в этом случае должно быть установлено решением суда. При этом необходимо учитывать, что наличие признаков персональных данных возможно только при наличии всех трех упомянутых признаков (т.е. фактов, событий и т.п.), упомянутых в ст. 2 Закона об информатизации, при отсутствии хотя бы одного из них невозможно и отнесение данных к категории персональных.

3. Базовый Закон об информатизации фактически отождествляет информацию о гражданах (персональные данные) с «информацией о частной жизни лица», оборот которой (сбор, хранение, использование и распространение) не допускается без согласия физического лица (ч. 1 ст. 24 Конституции РФ). Отнесение к упомянутой категории сведений об общественно-политической активности граждан (членство в политических

¹ СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127. ²СЗРФ. 1995. №37. Ст. 3619.

партиях или религиозных объединениях) в этом случае возможно на основе судебного решения. Однако вопреки ч. 1 ст. 24 Конституции РФ оборот этих данных осуществляется печатными, электронными и иными СМИ часто без согласия граждан.

4. При истолковании понятия «иные сообщения» граждан, оборот которых (т.е. сбор, хранение и использование) в соответствии с ч. 2 ст. 23 Конституции РФ и ст. 11 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. не допускается, следует иметь в виду новые технические средства связи (мобильной, факсимильной, компьютерной и др.), способные воспроизводить информацию либо иным образом ее использовать. Ограничение этих конституционных прав часто применяются в действующем праве при издании специальных федеральных законов. Чаще всего такие законы ограничивают совокупность прав граждан, а не отдельные виды прав (см. УК, ТК, ГК, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и другие федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

5. Субъектами административных правонарушений в сфере информатизации могут быть как юридические, так и физические лица (п. 2, 3 ст. 24 Закона об информатизации). Например, безлицензионная деятельность юридического лица в области связи влечет не корпоративную, а индивидуальную ответственность руководителя соответствующего предприятия, учреждения, организации.

Многие административные правонарушения в рассматриваемой сфере регламентируются Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации». В числе основных — следующие.

А. Передача в эфир аудиовизуальных сообщений и материалов с использованием средств связи, находящихся в государственной собственности, в том числе подготовленных с применением скрытой аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки.

Распространение материалов скрытой записи возможно лишь в трех случаях:

1) если информационные материалы не относятся к категории персональных данных;

2) при установлении журналистами или должностными лицами, в том числе и негосударственными (например, главным редактором или издателем СМИ), а также юридическими лицами необходимости осуществления скрытой записи для защиты общественных интересов. Объектом скрытой записи может быть только конкретное физическое лицо, в отношении других граждан, присутствующих в месте скрытой записи, должны быть приняты меры, препятствующие их идентификации;

3) на основе судебного решения.

Б. Административные правонарушения как следствие взаимоотношений физических и юридических лиц, действующих в сфере СМИ, с органами исполнительной власти, возникающие при государственной регистрации СМИ, прекращении или приостановлении деятельности СМИ, что влечет за собой и аннулирование регистрационного свидетельства. Соответствующее решение может быть принято учредителем СМИ, например государственным органом, а также судом:

1) при признании Министерством РФ по делам печати, телерадиовещанию и средств массовых коммуникаций факта недействительности регистрационного свидетельства (см. ст. 15 Закона РФ «О средствах массовой информации»).

2) в процессе лицензирования, приостановления деятельности либо аннулирования лицензии, предоставляющей право использования средств связи. Лицензирование деятельности в сфере СМИ допускается только в пяти случаях использования аудиовизуальной продукции, указанных в ст. 17 Закона о лицензировании.

Квалификация административного проступка возможна при наличии признаков незаконного использования средств связи СМИ. Использование радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, не предназначенных для индивидуального приема программ, теле- и радиовещания, квалифицируется по ст. 137 КоАП. В зависимости от содержания правонарушения эти действия могут содержать признаки административного проступка, предусмотренного ст. 138 КоАП «Нарушение правил регистрации, проектирования, строительства, установки, эксплуатации радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств». В этом случае в качестве административной санкции может быть применена процедура аннулирования лицензии юридического лица, предоставляющей право на осуществление деятельности в сфере связи.

При квалификации правонарушений в сферах информатизации и связи необходимо учитывать наличие признаков, отграничивающих проступок от преступления. Противоправное использование персональных данных содержит признаки состава преступления, предусмотренного ст. 137 УК «Нарушение неприкосновенности частной жизни». Незаконный оборот специальных средств связи, предназначенных для негласного получения информации, а также уничтожение, блокирование или модификация охраняемой законом информации ЭВМ квалифицируются согласно п. 3 ст. 138 УК «Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений» и ст. 274 УК «Нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети».

Незаконность оборота специальных средств связи (ст. 137 УК) предполагает осознанную правонарушителем противоправность своих деист-

вий: лицо, подозреваемое в совершении преступления, осознает либо должно осознавать (п. 3 ст. 26 УК), что приобретает средство связи, предназначенное для негласного получения информации в нарушение действующего законодательства, в частности ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Действия сотрудников правоохранительных органов, прослушивающих телефонные переговоры, снимающих информацию с технических каналов связи либо осуществляющих иные оперативно-розыскные мероприятия в соответствии с упомянутым Законом, не содержат признаков состава административного проступка или преступления.

§ 8. Административные правонарушения в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства

Административные правонарушения в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства определены лишь шестью составами проступков среди 10 глав Особенной части КоАП, регламентирующих отдельные виды правонарушений. Рассматриваемая гл. 11 КоАП является самой лапидарной.

По смыслу гл. 11 КоАП под жилищно-коммунальным хозяйством понимается совокупность недвижимых объектов, предназначенных для проживания людей, но не для осуществления полномочий в сфере публично-правовой деятельности, и средств технической инфраструктуры, обеспечивающих потребности муниципального жилищного фонда.

Таким образом, гл. 11 КоАП не применяется в сфере использования ведомственного жилищного фонда, в этом случае в отличие от большинства других составов правонарушений КоАП защищает негосударственные интересы (в основном имущественные) муниципальных (коммунальных) образований.

Правила пользования жилыми помещениями (ст. 142, 143¹, 144 КоАП) устанавливаются федеральными законами и подзаконными актами, актами госорганов субъектов Федерации и муниципальных органов, однако введение административных взысканий и процедуры их наложения допускается только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ст. 24 КоАП).

Одной из особенностей правового регулирования административных проступков, рассматриваемых только гл. 11 КоАП, является доминирующее значение специальных федеральных законов, но не КоАП. Административным правонарушениям, определенным федеральными законами, о которых речь пойдет ниже, соответствуют не только отличные от КоАП административные санкции, но и особый порядок их наложения, иные особенности административно-процессуальных действий, например, про-

изводства по делу об административных правонарушениях, порядка обжалования действий должностных лиц и др.

При квалификации административных проступков, предусмотренных гл. 11 КоАП, следует учитывать следующие особенности.

1. Наличие признаков объективной стороны состава проступков, предусмотренных ст. 142 «Нарушение правил пользования жилыми помещениями», 143' «Нарушение правил строительства летних садовых домиков, а также организации и ведения коллективного садоводства», ст. 144 «Нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов», а также ст. 145 «Повреждение или самовольная вырубка зеленых насаждений в городах», определяется не только КоАП, но и федеральными законами, в частности Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»¹ (ст. 39). Данным Законом предусмотрен особый критерий наложения административного штрафа, отсутствующий в КоАП: для юридических лиц штраф исчисляется в размере до 2% месячных фондов оплаты труда, однако для физических лиц -субъектов предпринимательской деятельности размер штрафа устанавливается в сумме, кратной минимальному размеру оплаты труда (в размере от 50 до 100 МРОТ).

Таким образом, если объективная сторона административных правонарушений, предусмотренных ст. 142, 143 , 144¹ и 145 КоАП, выражается в нарушении правил пожарной безопасности, т.е. в нарушении правового режима защищенности личности и имущества от пожаров, сумма штрафов для физических лиц, осуществляющих индивидуальную предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, исчисляется в размерах, предусмотренных ст. 39 ФЗ «О пожарной безопасности».

2. При квалификации правонарушения ст. 143 КоАП «Строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство» штрафные санкции, предусмотренные КоАП, не применяются: размер административного штрафа, налагаемого на юридических и физических лиц, определяется ст. 24 ФЗ от 17 ноября 1995 г. «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»².

Под специальными разрешениями, необходимыми для строительства объектов недвижимости (ст. 143 КоАП), понимаются лицензии. Штрафные санкции за безлицензионную деятельность в этой сфере определяются п. 2 — 4 вышеупомянутого Федерального закона от 17 ноября 1995 г. и налагаются на физических (в том числе должностных) и юридических

'СЗРФ. 1994. №35. Ст. Я649. ² СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 4473.

лиц. Лицензированию подлежит как коммерческая, так и некоммерческая архитектурная деятельность.

3. В случае совершения правонарушений, предусмотренных ст. 143¹КоАП, санкции на физических лиц налагаются в соответствии с КоАП, однако административный штраф для юридических лиц, а также порядок его наложения определяются Законом РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства»¹.

4. Подзаконные акты, регламентирующие административную и административно-процессуальную деятельность в сфере строительства, в том числе Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства, утвержденное постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 июля 1993 г.², применяются лишь в части, не противоречащей Закону о лицензировании.

Субъективная сторона административных проступков, регулируемых гл. 11 КоАП, предусматривает наличие вины в форме косвенного умысла, поскольку все шесть составов административных проступков предполагают государственное санкционирование деятельности в сферах жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства. Гражданин должен быть ознакомлен с содержанием соответствующих нормативных актов, подлежащих обязательному опубликованию, а значит, правонарушитель сознает противоправный характер своего действия или бездействия, предвидит его общественно опасные последствия и сознательно допускает их наступление.

Методы государственного санкционирования, упомянутые в гл. 11, КоАП, различны. Среди них явно преобладают «правила», устанавливаемые законами и подзаконными актами, причем некоторые позиции сформулированы недостаточно четко: например, в ст. 143 КоАП упомянут термин «разрешение», а не «лицензия».

Таким образом, при квалификации объективной стороны административного проступка следует учитывать, что все рассматриваемые правонарушения посягают на порядок государственной разрешительной системы.

При корреляции административных проступков и преступлений в рассматриваемой группе правонарушений, как и в других случаях, применяется критерий общественной опасности правонарушения. Например, несоблюдение правил разрешительной системы, предусмотренных ст. 142, 143' и 145 КоАП в тех случаях, когда это привело к причинению

¹ ВСНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 58.

² Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее -САПП РФ). 1993. № 32. Ст. 3014.

физического ущерба гражданам или нанесло значительный вред имущественным интересам физических или юридических лиц, может квалифицироваться как преступление, предусмотренное ст. 167 УК «Умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества». При установлении правовых критериев причинения значительного вреда следует руководствоваться дефиницией крупного размера имущественного ущерба -единым определением для всех составов преступлений, посягающих на собственность (гл. 21 УК). Под крупным имущественным ущербом понимается стоимость имущества, в 500 раз превышающая МРОТ, установленный законодательством Российской Федерации на момент совершения преступления.

§ 9. Административные правонарушения в области торговли и финансов

Торговля — отрасль хозяйственной деятельности, предназначением которой является обеспечение процесса перемещения товаров из сферы производства в сферу потребления.

Под финансовыми (фр. finance от ср.-лат. fmancia - доход) отношениями следует понимать общественные отношения в сферах аккумуляции и перераспределения денежных средств. Посредством финансовой деятельности обеспечиваются публично-правовые интересы государства (формирование государственного бюджета, проведение налоговой и кредитной политики и др.), а также частноправовые интересы физических и юридических лиц.

Общественные отношения в сферах торговли и финансово зависят от социально-экономической формации государства. Действующая национальная правовая система основана на свободном перемещении товаров и финансовых средств, она обеспечивает свободу экономической деятельности субъектов частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 35, 74 Конституции РФ). Любой участник хозяйственной деятельности осуществляет все правомочия собственника (владения, пользования и распоряжения имуществом) в соответствии с действующим ГК, законами и подзаконными актами Российской Федерации и субъектов в ее составе, нормативными актами муниципальных органов.

Принудительное отчуждение имущества допускаете» только по решению суда (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ), а введение ограничений свободного перемещения товаров допускается только федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья граждан, охраны труда и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74 Конституции РФ). Свободное перемещение финансовых средств может быть ог-

раничено только федеральным законом в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Отдельные статьи, содержащие составы административных правонарушений в области торговли и финансов, принятые в условиях прежней политико-правовой системы, хотя и не отменены органами законодательной власти, но фактически не применяются, среди них - ст. 151 «Мелкая спекуляция» и ст. 152 «Скупка в государственных или кооперативных магазинах хлеба и других пищевых продуктов для скармливания скоту и птице» КоАП. Недопустимость применения административных санкций, предусмотренных указанными статьями, обусловлена также § 2 раздела второго Конституции РФ, в соответствии с которым все законы и подзаконные акты, принятые до вступления в силу действующей Конституции, могут применяться лишь в том случае, если они не противоречат конституционным нормам.

Так же, как и во многих иных случаях, общность рассматриваемых административных проступков проявляется в нарушении правил государственной разрешительной системы, в том числе лицензионных правил (см. ст. 157³ КоАП). Вместе с тем, в качестве правонарушений квалифицируются и умышленные деяния, препятствующие деятельности органов исполнительной власти и функционированию государственно-правовых институтов: ст. 156¹ «Уклонение от подачи декларации о доходах», ст. 157¹ «Непредставление сведений федеральному антимонопольному органу», ст. 157² «Неисполнение предписаний федерального антимонопольного органа» КоАП.

Субъектами правонарушений рассматриваемой группы могут быть как физические, так и должностные лица органов исполнительной власти, причем последние, в сравнении с правонарушителями по другим составам КоАП, выступают значительно реже в качестве субъектов административных проступков - их ответственность, расцениваемая как отягчающий ответственность признак, предусмотрена лишь в четырех составах из 27.

Однако при этом необходимо иметь в виду, что в двух случаях составы административных правонарушений допускают возможность привлечения к ответственности граждан, наделенных правомочиями должностного лица (ст. 156² и 157¹ КоАП).

Характерным признаком субъективной стороны рассматриваемых составов административных проступков является в большинстве случаев наличие вины в форме прямого или косвенного умысла. Для вины физических лиц в этом случае характерно осознание противоправности своего действия или бездействия (см., например, ст. 156¹ КоАП): гражданин предвидел или сознательно допускал общественно опасные последствия про-

ступка, поскольку обязан быть осведомленным о правилах государственной разрешительной системы, которые всегда подлежат опубликованию.

Объект рассматриваемых административных правонарушений характеризуется проступками, посягающими на установленный порядок общественных отношений в сферах торговли и финансов.

Характерной особенностью административной ответственности за данные правонарушения является регламентация лицензионных правоотношений (ст. 157 КоАП) - приостановления действия или аннулирования лицензии: эти взыскания специально не предусмотрены ст. 24 КоАП в качестве санкций за совершение административных проступков. Таким образом, данные санкции можно рассматривать только в контексте п. 5 ст. 24, в котором говорится о лишении специального права, предоставленного данному гражданину. Несмотря на то, что п. 5 рассматриваемой статьи предусмотрен исчерпывающий перечень прав, которых может быть лишен правонарушитель, при этом приостановление действия и аннулирование лицензии не упоминаются. В соответствии с нормами базового Закона о лицензировании в этом случае применяются нормы КоАП, а не данного Закона.

Для объективной стороны административных проступков в сферах торговли и финансов характерно волевое, целенаправленное общественно опасное действие правонарушителя. Последний своими деяниями наносит вред публично-правовым интересам государства или частноправовым интересам граждан. В качестве редкого случая бездействия правонарушителя можно расценивать состав ст. 156¹.

Из 29 статей КоАП, содержащих составы административных проступков рассматриваемой группы, свыше половины — 15 посвящены защите общегосударственных и частноправовых интересов в сфере торговли. Подобные приоритеты законодателя объясняются во многом анахронизмом действующего КоАП, во многих своих положениях уже не отвечающего политико-правовым реалиям новой конституционной системы.

Объединяющим началом всех правонарушений в сфере торговли, так же как и многих иных проступков, предусмотренных Особенной частью КоАП, является нарушение установленных процедур государственного санкционирования.

Административная ответственность в сфере торговли установлена для юридических лиц КоАП, а также принятыми ad hoc отдельными федеральными законами, в том числе Законом РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г.¹, Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. «О государст-

'СЗРФ. 1996. №3. Ст. 140.

венном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»¹, а также другими законами. Причем следует обратить внимание, что этими законами, в отличие от КоАП, регулируется административная ответственность как юридических, так и физических лиц.

Можно отметить и иные объединяющие особенности рассматриваемых административных проступков: КоАП предусмотрено наложение как основных, так и дополнительных административных санкций (см., например, ст. 146¹, 146⁷ и др.), применяются как основные, так и дополнительные восемь из 15 административных взысканий данной группы, причем всегда - лишь две их разновидности: штраф и конфискация.

Торговля представляет собой разновидность цивилистической сделки, юридически оформленной как гражданско-правовой договор купли-продажи. Обязательства сторон этого договора (продавца и покупателя) обусловлены их взаимными правами и обязанностями - продавец обязуется передать вещь (товар) в собственность (но не во владение и распоряжение), а покупатель - оплатить его цену и, естественно, принять купленный товар. Целью договора купли-продажи может быть продажа имущественных прав. Продажа неимущественных прав, в том числе объектов интеллектуальной собственности (например, издательских прав), регулируется федеральными законами, а также принимаемыми на их основе постановлениями и указами Президента РФ.

Согласно ст. 146 КоАП «Нарушение правил торговли» субъекты проступка представлены не только юридическими, но и физическими лицами - предприятиями и организациями любых форм собственности.

Обязательными юридическими фактами, предшествующими торговой деятельности, являются регистрация физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также последующее получение ими лицензии на осуществление искомого вида предпринимательской деятельности. Юридические лица, действующие в сфере торговли, также непременно проходят обе указанные разрешительные процедуры.

Продавцом по смыслу ст. 146 КоАП является любое юридическое лицо, а также индивидуальный предприниматель, реализующий товары покупателю или потребителю по договору купли-продажи. Различия понятий «продавец» и «потребитель» зависят от особенностей договорных отношений. Понятие «потребитель» регламентировано Законом РФ «О защите прав потребителей» (в ГК соответствующая дефиниция отсутствует). По смыслу этого Закона потребителем может быть физическое лицо, собственник, владелец или распорядитель товаров, работ и услуг, за-

¹ СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553; 1997. № 3. Ст. 359.

называющий, приобретающий или использующие их для личных (бытовых) нужд.

Следует отметить и некоторые особенности, свойственные только потребителю, но не покупателю (последняя дефиниция в ГК также отсутствует), а именно - потребитель приобретает товары (работы, услуги), не связанные с извлечением прибыли.

По ГК как продавцом, так и потребителем имущества (работ, услуг) может быть не только физическое, но и юридическое лицо. Кроме того, необходимо иметь в виду, что предметом договора купли-продажи может быть только вещь (товар), в отличие от Закона РФ «О защите прав потребителей», в соответствии с которым объектами потребительской деятельности физического лица могут быть работы или услуги.

Объектом состава проступка по ст. 146 КоАП являются охраняемые государством общественные отношения в сфере торговли. Равной правовой защите подлежат все участники торговой деятельности независимо от форм собственности.

Государство доминирует в обеспечении публично-правовых интересов, определенных Конституцией РФ, свободы экономического пространства, недопущения создания препятствий для свободного перемещения товаров и услуг на всей территории России. В содержании рассматриваемых общественных отношений следует отметить заинтересованность государства в развитии частноправовых отношений в сфере торговли, что в конечном счете содействует становлению и развитию публично-правовых интересов. С этой целью предусмотрены конституционные гарантии равной правовой защиты товаропроизводителя любой формы собственности. В то же время в качестве явных посягательств на общегосударственные интересы следует расценивать неправомерные торговые отношения (недобросовестную конкуренцию, нерегламентированные торговые отношения и др.).

Объективная сторона нарушений правил торговли заключается в нарушении установленных правил реализации товаров (но не работ и услуг).

Торговля представляет собой санкционируемую государством постоянную предпринимательскую деятельность юридического или физического лица, разовая торговая деятельность торговлей не является.

Купля-продажа представляет собой договор или сделку, причем материальные выгоды может обеспечить для покупателя не всякий имущественный объект. Разовая деятельность в этой сфере не требует государственного санкционирования, однако продолжающаяся коммерческая деятельность легитимна лишь при получении разрешительных документов - свидетельства о государственной регистрации, лицензии, свидетельства о соответствии товаров и услуг государственным стандартам, документов, подтверждающих соблюдение санитарных норм и правил, и др.

Субъектом проступка, предусмотренного ст. 146 КоАП, может быть гражданин, достигший 18-летнего возраста, при отсутствии обстоятельств, исключающих административное производство по делу (ст. 227 КоАП). В федеральном законодательстве (но не в КоАП) участником проступка может быть названо и юридическое лицо.

В качестве административных санкций за нарушение предписаний в сфере торговли физическими лицами законодательством предусмотрены приостановление действия лицензии или ее аннулирование на основе решений лицензирующего органа (предписания базового Закона о лицензировании в этом случае не применяются). Данная санкция рассматривается как наиболее суровая.

Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальные органы вправе налагать штрафные санкции на юридическое лицо, допустившее нарушение прав потребителя, независимо от наличия признаков вины в размере до 5000 МРОТ -значительно более суровая санкция, соответствующая максимальному размеру административного штрафа, предусмотренного КоАП для физических лиц.

Те же штрафные санкции вправе налагать все федеральные министерства (ведомства), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ и услуг).

Особой сферой корреляции частноправовых и общегосударственных интересов является нарушение правил торговли пищевыми продуктами и иными продуктами массового потребления, не предназначенными для употребления в пищу. ..•

Соотношение этих интересов было обусловлено фискальными потребностями государства* их обеспечением, особенно в отдельных сферах торговли. К ним относится продажа алкогольной продукции, иных пищевых продуктов и некоторых имущественных объектов - источников повышенной общественной опасности (охотничьих ружей и др. -ст. 148, 150 КоАП).

Среди вышеуказанных двух сфер, основываясь на общегосударственно-правовых интересах, доминировать должны частноправовые юридические и физические лица - субъекты рыночной деятельности. Задача государства в сфере торговли - обеспечение перманентного государственного регулирования, не допускающего на рынок продукцию ненадлежащего качества (ст. 146⁵ КоАП), а также всеобъемлющее фискальное регулирование.

В области соблюдения государственной дисциплины цен (ст. 146⁶КоАП) следует сразу отметить, что, исходя из общегосударственных интересов, центр тяжести ценовой политики государства в 1999 - 2000 гг.

переместился в сферу производства топливно-энергетической продукции (включая и транспортировку газа и нефти по магистральным трубопроводам) и производства алкогольной продукции крепостью свыше 28% (ст. 147 КоАП; см. также постановление Совета Министров — Правительства РФ от 1 марта 1993 г. № 239). В этом случае государство вынуждено смириться с мыслью о централизации бюджетных доходов за счет фактического введения винной монополии.

Позитивная цель введения указанных мер очевидна - пополнение средств бюджетов всех уровней за счет доходов от торговли высококачественной этиловой продукцией. Но также очевидно, что указанные меры, посягающие на общественную нравственность, не могут быть перманентными, ибо в противном случае конечная цель любого государственного обустройства, исходя из общественного блага, может быть достигнута перераспределением средств «пьяного бюджета».

Статья 146⁶ «Нарушение государственной дисциплины цен» предусматривает введение административных санкций за нарушения в сфере ценообразования. В настоящее время около 30 видов цен и тарифов подлежат государственному регулированию.

Действующая государственная ценовая политика предусматривает расширение круга транспортных, торговых и иных организаций, в отношение которых органами исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок. Правительство в этом случае делегирует свои полномочия в сфере ценообразования субъектам Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (в редакции Федерального Закона от 31 декабря 1997 г.).

При толковании ст. 146 КоАП следует учесть, что субъектами рассматриваемых в ней правонарушений могут быть как юридические, так и физические лица. Применительно к КоАП указывается, что физические лица должны быть зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей.

В соответствии с действующим правом наряду с регистрационным свидетельством у таких лиц должна быть лицензия на осуществление определенного вида коммерческой деятельности, ее отсутствие квалифицируется по ст. 146 КоАП как нарушение правил торговли.

Ответственность юридических лиц за нарушение правил торговли установлена многочисленными федеральными законами. Ответственность физических лиц за нарушение правил производства и оборота алкогольной продукции наступает в соответствии с КоАП и другими законодательными актами. Однако сфера государственного регулирования зна-

чительно шире и основана на сочетании различных форм разрешительной политики: лицензирования, сертификации и др.

Совокупность всех мер карательных санкций за правонарушения подобного типа может повлечь за собой утрату статуса лицензиата. Учитывая, что многие виды продуктов нуждаются в предварительной проверке, государством введен особый режим разрешительной системы для пищевых или иных продуктов, помимо указанных выше это могут быть эталоны по качеству упаковки, знаки соответствия (ст. 146⁴ КоАП), документы, в которых должны содержаться сведения об изготовителе, маркировке (ст. 146⁷), поставщике или продавце машин и многие другие.

В зависимости от объективной стороны corpus delicti указанные деяния могут квалифицироваться по ст. 146, 146³ - 146⁵, 146⁷, 147, 148 КоАП.

Торговля, по смыслу ст. 146 КоАП, как сфера специфического оборота материальных и нематериальных вещей, объектов нематериальной собственности (неовеществленной субстанции) затрагивает практически все группы общественных отношений, в том числе в сфере морали (нравственности).

Дефиниция нравственности воплощает в себе исторически сложившиеся устои общественного бытия, определяющие свод моральных принципов (сакральных свойств), обусловливающих взаимоотношения субъектов и объектов правоотношений, их мировосприятие в сферах «добра» и «зла»; отступление от нравственных норм далеко не всегда влечет за собой применение санкций государственного принуждения. Однако в действующем праве безнравственные деяния могут квалифицироваться в качестве преступлений или проступков.

В дореволюционной России торговля объектами культа РПЦ регламентировалась уголовным правом, то же самое и сейчас - лишь религиозные общественные объединения, зарегистрированные в качестве юридических лиц, вправе торговать имущественными объектами церковной символики.

Учитывая скорость распространения правонарушений в сфере оборота продукции сексуального характера, следует рассмотреть отдельные объекты торговых правонарушений такого рода.

Проблема введения в действующее право этой категории правонарушений обусловлена ст. 242 УК, квалифицирующего в качестве уголовных преступлений «незаконное» изготовление в целях распространения или рекламирования порнографических материалов или предметов, а равно рекламирование таких предметов и торговля ими. Соответственно возникла потребность разработки законных способов оборота подобной продукции (включая торговлю ею либо создание мер ее пресечения), не представляющей общественной опасности. Причем если первая проблема

относилась к уголовно-правовой, то вторая представляла собой проблему административного права. Рассмотрение данной темы объясняется не только ее криминалистическими свойствами, в частности, распространенностью правонарушений в этой области, но и спецификой регламентации бизнеса и торговли вышеупомянутой продукцией.

В мае 1999 г. попытка государственной регламентации в рассматриваемой сфере завершилась принятием Государственной Думой в третьем чтении Федерального закона «О государственном контроле нравственности и здоровья граждан и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера» (законопроектные работы начались в сентябре 1997 г.), последующим его одобрением Советом Федерации и отклонением Президентом РФ.

Санкции за правонарушения в сфере сбыта продукции сексуального характера разработаны недостаточно. Введенный в силу с 1 января 1997 г. УК РФ содержит лишь один состав преступления (ст. 242), предусматривающий уголовные санкции в отношении незаконного оборота порнографической продукции.

Ответственность за правонарушения в данной области может сочетать несколько мер. Например, контрафактная (или эротическая) продукция может быть конфискована, а контрафактные экземпляры программ для ЭВМ — арестованы.

Контрафактная видеопродукция представляет сейчас одно из наиболее распространенных правонарушений в сфере оборота видеопродукции, поэтому даже если продукция такого рода не является порнографической, она также может быть изъята в соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации».

Во всех рассматриваемых административных правонарушениях в области торговли и финансов проступку всегда предшествуют цивили-стиьеские правонарушения. Покупатель и продавец должны договориться о продаже товара прежде чем он будет использован в обороте третьим лицом; также автор должен быть правообладателем на выкупленное им у бывшего собственника аудио- или видеопроизведение. На той же цивили-стической основе построены все общественные отношения в сферах творческой или любой иной деятельности.

Любое из нарушений правил торговли либо иных способов изменения правомочий собственника, упомянутых в ст. 146, 146³ - 146⁷, 147 -150, 150¹, 150², 150⁴ КоАП и др., предусматривает наличие имущественно-правовых документов, подтверждающих легитимность сделки. Продавец может обладать лишь отдельными правомочиями собственника (например, правом распоряжения имуществом) либо быть собственником продаваемой вещи.

Статьи 146⁴ и 146⁵ КоАП, так же как и многие из рассмотренных статей, включающих другие составы проступков, объединяют юридические факты объективной стороны административного правонарушения -отсутствие необходимых разрешительных документов; им присущи и свои особенности: а) осуществление торговли с нарушениями признаков, установленных государственной санкцией, например, торговля продовольственными или иными товарами без сертификата соответствия; б) осуществление продажи товаров юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, ведущими торговлю без образования юридического лица, при отсутствии специальных документов и технических средств, указанных только в ст. 146⁵ КоАП (т.е. продажа товаров без документов, содержащих сведения об изготовителе, поставщике или продавце, а также без применения контрольно-кассовых машин).

Таким образом, квалифицирующим мотивом противоправности торговли по признакам, указанным ч. 2 ст. 146⁴ КоАП, является уклонение продавца от исполнения требований о получении государственного сертификата. В этом случае характерно наличие вины в форме косвенного умысла: продавец своими действиями (бездействием) сознательно допускал наступление общественно опасных последствий.

Состав административного проступка согласно ст. 146⁵ КоАП «Продажа товаров без документов» имеет место, если правонарушитель целенаправленно осуществляет волевые действия, сознавая при этом вредность своего действия (бездействия) (прямая или косвенная вина).

Понятие государственная дисциплина цен (ст. 146⁶ КоАП) сохраняет свою актуальность и поныне. Именно поэтому прежде чем перейти к рассмотрению объективной стороны правонарушений, предусмотренных ст. 146⁶ КоАП, необходимо уяснить основы государственной ценовой политики.

Государственная ценовая политика представляет собой один из основных методов ограничения правомочий субъектов частного права -юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не наделенных правомочиями юридических лиц. Указанные субъекты в этом случае не вправе завышать предельный уровень цен (тарифов), установленных органами исполнительной власти, но, поскольку государство воздействует на их права в сфере коммерческой деятельности, процедура ценообразования должна быть определена только в форме федерального закона (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В качестве базисного правового предписания, регламентирующего государственную ценовую политику, можно рассматривать ч. 1 ст. 424 ГК, согласно которой в предусмотренном федеральном законом случае при заключении договора применяются цены (тарифы, расценки, ставки

и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то госорганами (практически всегда это органы исполнительной власти).

Среди основных методов политики государства в отношении цен на имущественные объекты граждан и юридических лиц либо оказываемые ими услуги, регулируемые органами исполнительной власти и установленные федеральным законом, можно рассматривать следующие:

- ограничение цен (тарифов и т.п.) при заключении коммерческой организацией так называемого публичного договора;

- методы отраслевого государственного регулирования цен (тарифов), в том числе в сфере энергетики;

- регламентацию ценообразования при отчуждении материальных и нематериальных благ - так называемую оценочную деятельность;

- принудительное отчуждение имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения по ценам, установленным государством. Например, земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд на основе решения органов исполнительной власти (но не муниципальных органов). Порядок подготовки и принятия решений, в том числе и в сфере ценообразования, определяется федеральным земельным законодательством, многие законы в этой сфере пока еще не приняты;

— воздействие государства на имущественные права граждан при совершении ими правонарушений (возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом совершения административного проступка (см. п. 3 ст. 24 КоАП)). В этом случае изъятый предмет подлежит реализации, при этом размер цен определяется на основе договора правоохранительного органа и реализующей предмет коммерческой организации. Мнение бывшего собственника в отношении цены изъятого предмета не учитывается;

- изъятие имущественного объекта добросовестного владельца имущества в форме реквизиции с выплатой ему стоимости имущества в порядке и по ценам, установленным федеральным законом (пока не принят).

Таким образом, конституционные гарантии юридических и физических лиц в сфере ценообразования (ст. 35 Конституции РФ) пока не регламентированы: многие из необходимых федеральных законов еще не приняты.

Остановимся подробнее на некоторых из указанных методов государственной ценовой политики. Прежде всего необходимо отметить следующее: ГК РФ (ст. 424) отождествляет категории «цена» и «тариф», однако фактически некоторые правовые различия все же существуют.

Система тарификации носит отраслевую специфику: в сфере энергетики, например, под тарифами понимается система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую и тепловую энергию.

ГК РФ (ст. 426) введен особый правовой институт публичного договора. Как это и следует из его наименования, подобная разновидность договорных отношений свидетельствует о доминирующей роли общегосударственных интересов в сфере коммерческой деятельности субъектов частного права, что подтверждается следующими аргументами:

- отказ или уклонение коммерческой организации от заключения публичного договора не допускаются;

- органами исполнительной власти устанавливаются фиксированные цены за товары, работы и услуги, оказываемые коммерческой организацией;

- устанавливается запрет на отказ коммерческой организации от заключения публичного договора в отношении любого юридического или физического лица;

- сфера работ и услуг, в пределах которой коммерческая организация обязана заключить публичный договор по фиксированным ценам, не ограничена; в числе подобных сфер розничная торговля, услуги связи, гостиничное обслуживание и др., однако преобладающей сферой применения публичных договоров (с учетом фискальных интересов государства и обеспечения нужд потребителя продукции) является область энергоснабжения.

Государственному регулированию цен (тарифов) присущи следующие особенности:

1) главенствующее значение в осуществлении государственной политики в сфере ценообразования имеет федеральное Правительство, которое располагает всеми полномочиями для разработки и осуществления мер по проведению единой политики цен (ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»);

2) Правительство РФ своими постановлениями делегирует осуществление полномочий в сфере ценообразования, предоставленных ему указанным выше Федеральным конституционным законом, другим федеральным органам исполнительной власти, среди них Министерству экономики РФ, Министерству финансов РФ, Министерству сельского хозяйства РФ, Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Государственному комитету РФ по статистике и многим другим федеральным министерствам и ведомствам.

Указанными актами Правительства РФ было определено, что прирост цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий не должен превышать прогнозируемого Минэкономики РФ при-

роста цен у производителей промышленной продукции. Правительством РФ были предусмотрены меры ужесточения контроля в области ценообразования в сферах деятельности субъектов естественных монополий и агропромышленного производства. В основном контрольные полномочия сводятся к своевременному предоставлению ежеквартальной и ежегодной информации о ценах (тарифах) Российским статистическим агентством, Федеральной энергетической комиссией РФ (ФЭК) и другими федеральными органами исполнительной власти;

3) в сфере агропромышленного производства основные меры Правительства РФ сосредоточены на обеспечении защиты отечественных товаропроизводителей. С этой целью Минэкономики РФ, Минфин РФ и другие федеральные органы исполнительной власти обязаны ежегодно в I квартале представлять Правительству РФ предложения о гарантированных закупочных ценах на сельскохозяйственную продукцию с учетом цен, складывающихся на внутреннем и внешнем рынках. Также предусмотрено применять гарантированные цены при закупках сельскохозяйственной продукции для федеральных государственных нужд;

4) важнейшим фактором определения политики ценообразования Правительством РФ является разграничение полномочий в этой сфере между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Правительством РФ утвержден перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, регулирование цен на которые отнесено к ведению органов исполнительной власти;

5) огромное значение в осуществлении государственной политики ценообразования имеют ведомственные акты Минэкономики РФ, Государственного комитета РФ по статистике и других федеральных органов исполнительной власти.

Государственным комитетом РФ по статистике постановлением от 30 октября 1996 г. № 132 утвержден порядок регистрации цен на отдельные виды платных услуг населению. К ведению названного агентства отнесен контроль за соблюдением цен и тарифов юридическими лицами всех форм собственности, а также индивидуальными предпринимателями. Регистрации подлежат цены (тарифы) на оказанные услуги, в частности, бытовые услуги населению, услуги пассажирского транспорта и связи, услуги учреждений культуры, жилищно-коммунальные услуги и многие другие.

Госкомстат участвует также в государственном регулировании ценообразования в капитальном строительстве и иных сферах;

6) одним из методов государственной ценовой политики является так называемая оценочная деятельность, регулируемая Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности», а также закона-

ми и иными нормативными актами субъектов Федерации (в частности, Законом г. Москвы от 11 февраля 1998 г.).

Под оценочной деятельностью понимается деятельность юридических и физических лиц (индивидуальных предпринимателей) - оценщиков и потребителей их услуг - заказчиков.

К объектам оценки относятся движимое и недвижимое имущество, право собственности и иные вещные права на имущество, работы, услуги, информация и иные объекты гражданских прав, участвующие в гражданском обороте.

Оценочная деятельность в сфере недвижимых имущественных объектов особенно интенсивно ведется в сфере приватизации.

Контроль за осуществлением оценочной деятельности осуществляют органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ, и соответствующие органы субъектов Федерации. В частности, к исключительному ведению федерального Правительства отнесены разработка и утверждение стандартов оценки.

Особенности ведомственного регулирования ценообразования наиболее наглядно проявляются в сфере электроэнергетической промышленности.

Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществляется исключительно органами исполнительной власти на основе федерального законодательства'. Основы государственной политики ценообразования в сфере электроэнергетики определяет федеральное Правительство. К его ведению отнесено установление тарифов на энергетические ресурсы, поступающие на отечественный рынок в процессе межрегиональных поставок и внешнеэкономической деятельности - экспорта и импорта электрической и тепловой энергии. Таким образом, Правительство РФ непосредственно участвует и в осуществлении государственной политики ценообразования, в основе которой - установление экономически обоснованных тарифов или их предельного уровня. В последнем случае коммерческая организация, осуществляющая производство, куплю-продажу, поставку потребителям энергетических ресурсов, обладает возможностями предпринимательской деятельности, однако при установлении фиксированных тарифов потенциал коммерческого использования электрической и тепловой энергии значительно ограничен.

¹ Тарифы представляют собой систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за энергетические ресурсы (см. Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». -СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1316).

Федеральная энергетическая комиссия России устанавливает тарифы на куплю-продажу электрической энергии на федеральном оптовом рынке, юрисдикция этого ведомства ограничена территориальными пределами Единой энергетической системы России

ФЭК не вправе осуществлять тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности, поскольку эти полномочия отнесены к исключительной компетенции Правительства РФ'. Кроме того, государственное регулирование тарифов в пределах территорий субъектов Федерации отнесено к ведению региональных энергетических комиссий.

В отличие от ФЭК региональные энергетические комиссии устанавливают тарифы не только на электрическую, но и на тепловую энергию². Комиссии являются органами исполнительной власти субъектов Федерации, их правовое положение во многом напоминает статус территориального органа ФЭК. Нормативные правовые акты последнего обязательны для исполнения региональными энергетическими комиссиями, что прежде всего обусловлено особенностями соподчиненности энергоснабжающих организаций, действующих в пределах Единой энергетической системы России, ее функционирование немыслимо в условиях разобщенности ценовой политики на федеральном и региональном уровнях управления.

К ведению Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства отнесена регламентация процедуры внесудебного разрешения споров субъектов Единой энергетической системы, соответствующие правовые акты ФЭК обязательны для региональных энергетических комиссий и потребителей и представляют собой один из источников федерального коллизионного права. Правовая общность полномочий региональных энергетических комиссий и ФЭК подтверждается контрольными функциями в сфере тарифного регулирования, также осуществляемыми на федеральном уровне управления. В то же время взаимодействие федерального и регионального органов лишено административной соподчиненности, свойственной взаимоотношениям федерального министерства (ведомства) с территориальным органом его системы. ФЭК по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства не вправе создавать и упразднять региональные энергетические комиссии, а также назначать и освобождать от должности их руководителей, что свидетельствует о том, что правовое положение региональных комиссий лишь отчасти совпадает с конституционными предписаниями, определяющими статус

¹ См. ст. 6, 11 Федерального закона от 14 апреля 1995 г.

² К ведению ФЭК России отнесены функции правового обеспечения ценообразования в сфере электрической и тепловой энергии (разработка законопроектов и проектов подзаконных актов) (см. ст. 11 Федерального закона от 14 апреля 1995 г.).

территориальных органов. Интеграционная основа управления ценообразованием на федеральном и региональном уровнях проявляется в общности экономико-правового регулирования, обеспечивающего деятельность ЕЭС России и энергоснабжающих организаций. Административные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной политики ценообразования в сфере электроэнергетики, в обобщающем виде представлены в следующей таблице:

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОПТОВЫЙ РЫНОК ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ И ТЕПЛОВОЙ ЭНЕРГИИ: купля-продажа электроэнергетических ресурсов, поставка энергетических ресурсов на территории России, осуществление экспортных операций.

Субъекты административно-правовых отношений

СФЕРА ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

СФЕРА ЧАСНОПРАВОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Федеральное Правительство:

определение основ государственной политики и отдельных полномочий по ее осуществлению, в том числе организация финансирования Федеральной   энергетической   комиссии

РФ¹.

Федеральная   энергетическая   комиссия России РФ:

реализация основных полномочий в области тарифного регулирования на электрическую энергию,   внесудебное разрешение споров, возникающих между региональными энергетическими комиссиями, энергоснабжающими организациями и потребителями.

Органы   исполнительной   власти субъектов Федерации:

разработка основ тарифного регулирования на территории субъекта Федерации, определение статуса региональных энергетических комиссий.

Коммерческие организации, осуществляющие   функции   энергоснабжения   в   пределах   Единой энергетической системы России:

поставка и продажа потребителям произведенных     или     купленных электроэнергетических ресурсов.

Энергоснабжающая организация, действующая    вне    юрисдикции Единой энергетической системы России:

осуществление   экспорта   и   (или) импорта электрической энергии.

¹ К ведению федерального Правительства отнесено также определение порядка установления сезонных тарифов на электрическую и тепловую энергию (см. Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. «Об энергосбережении». - СЗ РФ. 1996. №15. Ст. 1551).

Продолжение таблицы

Региональные энергетические комиссии:

установление тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями, действующими на территории субъекта Федерации.

Энергоснабжающие организации, обладающие статусом государственного   (муниципального)   унитарного предприятия:

поставка и продажа потребителям электрической     и(или)     тепловой энергии на основе утвержденных тарифов¹.

Потребитель электрической и тепловой энергии:

федеральные органы государственной власти и субъекты их систем, органы     государственной     власти субъектов Федерации и подчиненные им предприятия, учреждения, организации.

Потребитель энергетических ресурсов:

негосударственные юридические и физические лица.

Таким образом, государственная политика использования электрической и тепловой энергии представляет собой комплекс мер, осуществляемых исполнительной властью, целью которых является обеспечение единства экономического пространства и экономической безопасности России.

Перечень объектов ценообразования весьма обширен. При этом любой товаропроизводитель, осуществляющий торговую деятельность, должен быть с ним ознакомлен.

Из сказанного видно, как велика значимость политики ценообразования, осуществляемой государством и прежде всего - исполнительной властью.

Уголовно наказуемая деятельность в сфере ценообразования представляет собой редкой явление и в основном квалифицируется по при-

' Следует отметить противоречивое истолкование ФЗ «О государственном регулировании цен на электрическую и тепловую энергию» статуса энергоснабжающих организаций. Согласно ст. 1 этого Закона такие организации осуществляют только продажу электрической и(или) тепловой энергии, однако в соответствии с п. 5 коммерческие (энергоснабжающие) организации осуществляют также и поставку энергетических ресурсов.

знакам ст. 200 УК РФ (обман потребителей). Характерно, что в данной статье понятие «цена» вообще отсутствует, так же как и в целом этот термин в УК упоминается редко (например, «установление монопольно высоких или монопольно низких цен» - ст. 178 УК).

При сопоставлении ст. 171 «Незаконное предпринимательство», ст. 173 «Лжепредпринимательство» и ст. 200 «Обман потребителей» УК следует иметь в виду корреляцию этих преступлений с рассмотренными выше административными проступками. Если в случае ст. 173 УК юридическое лицо уже имеет все разрешительные документы, но, вводя в заблуждение правоохранительные органы, не намерено осуществлять указанную в них деятельность, то в случае преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 200 УК, обман потребителей может выражаться либо в нелегитимной деятельности (обмеривание, обвешивание и т.п.), осуществляемой на основе выданных разрешительных документов, либо в отсутствии документа, санкционирующего предпринимательскую деятельность, - регистрационного свидетельства физического лица, подтверждающего его статус в сфере частноправовых отношений.

Отсутствие необходимой санкции, предусмотренной в другом случае ч. 1 ст. 200 УК, означает отсутствие одного из субъектов преступления, а значит, и состава административного проступка в целом.

В отличие от ст. 173 и 200 УК его ст. 173 непосредственно указывает на наличие основных документов, легализующих коммерческую деятельность физического или юридического лица, - государственного разрешения и лицензии.

Выше мы уже рассматривали особенности построения состава правонарушения в ст. 157³ КоАП - единственного из составов, предусматривающих наложение взысканий, не указанных в его ст. 24. Все три вида лишения специального права, упомянутого в КоАП, названы в ст. 24. Понятие «лицензия» и производное от него отсутствуют, что существенно затрудняет ведение административных дел и осуществление иных процессуальных действий.

Прежде чем перейти к анализу административно наказуемых деяний, предусмотренных двумя последними главами Особенной части (гл. 13 -14) разд. II КоАП, рассмотрим вкратце архитектонику большей части уже рассмотренного материала. Среди ее характерных черт можно отметить следующие:

а) действующий КоАП явно анахроничен, что доказывают хотя бы 62 изменения, внесенные в его текст за период с 10 февраля 1985 г. по

17 марта 1999 г. Изменения так и не смогли повлиять на модель существующего Кодекса, вступившего в силу в условиях упраздненной в 1993 г. политико-правовой системы;

б) отдельные положения КоАП подлежат неоднозначному юридическому истолкованию, что объясняется главным образом не юридико-догматической аналитикой, а наличием политико-правовых факторов. В соответствии с § 2 раздела второго Конституции России законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются лишь в части, не противоречащей действующей Конституции РФ. Таким образом, фактически утратили силу отдельные предписания КоАП (ст. 151, 152, 160 и др.);

в) парадоксальным является сосуществование в КоАП норм, фактически утративших силу, хотя и не отмененных, но не применяемых из-за изменившихся политико-правовых реалий;

г) текст действующего КоАП нелогичен - в нем отсутствуют основополагающие дефиниции — административной ответственности и должностного лица;

д) действующим КоАП не предусмотрены административные взыскания за многочисленные правонарушения в сфере экономики, многие из которых являются все же проступками, а не преступлениями;

е) крайне затрудняет практическую работу обилие актов, устанавливающих отдельно административную ответственность для физических лиц, а также для граждан и физических лиц (федеральные законы и КоАП). В этих условиях основная задача будущего КоАП заключена в действенной, а не фиктивной модификации, когда административные взыскания содержатся в различных кодифицированных актах.

§ 10. Административная ответственность юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

Федеральным законом от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» были определены 14 составов административных проступков, предусматривающих административную ответственное^ юридических и физических лиц за правонарушения в области производства и оборота этилово-

го спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Материал о составе административных проступков и административных санкциях в рассматриваемой сфере в данном параграфе для удобства восприятия представлен в виде таблицы:

Состав административного правонарушения

Админист-

№п.

Объективная сторона

Объект

Субъект

Субъективная сторона

ративные санкции

1

Деятельность юридического лица (организации) по промышленному производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или индивидуального предпринимателя по розничной продаже алкогольной продукции, осуществляемая без соответствующей лицензии (п. 1 ст. 2 ФЗ от 8 июля 1999г.-далее ФЗ).

Общественные отношения в области государственной разрешительной системы (безлицензионная деятельность).

Юридические лица (организации), наделенные правомочиями лицензиата, и физические лица, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, имеющие лицензию и достигшие к моменту совершения проступка 18-летнего возраста (наделенные гражданской правоспособностью).

Наличие признаков вины в форме прямого умысла в деяниях физических лиц -индивидуальных предпринимателей и граждан, возглавляющих юридические лица (организации).

Административный штраф в размере от 500 до 1000 МРОТ с конфискацией этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в таре и(или) упаковке, оборудования и сырья.

2

Указанные выше виды деятельности, осуществляемые с нарушением условий лицензии (п. 2 ст. 2 ФЗ).

Общественные отношения в области государственной разрешительной системы (нарушение требований и условий, предусмотренных лицензией).

Административный штраф в размере от 300 до 500 МРОТ с конфискацией указанных выше объектов или без таковой.

Продолжение таблицы

3

Использование юридическим лицом (организацией) этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции (п. 1 ст. 3 ФЗ).

Общественные отношения в сфере охраны жизни и здоровья граждан.

Юридические лица (организации), наделенные правомочиями лицензиата.

Наличие признаков вины (прямой умысел) в деяниях граждан, возглавляющих юридические лица (организации).

Административный штраф в размере от 500 до 1000 МРОТ с конфискацией произведенной продукции, оборудования и сырья или без таковой.

4

Промышленное производство или оборот юридическим лицом (организацией) этилового питьевого спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции либо розничная продажа индивидуальным предпринимателем алкогольной продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормам (ст. 4 ФЗ).

Общественные отношения в сфере промышленного производства и торговли, а также в сфере охраны жизни и здоровья людей.

Юридические лица, наделенные правомочиями лицензиата, и физические лица, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, имеющие лицензию и достигшие к моменту совершения правонарушения 18-летнего возраста

Наличие признаков вины в форме прямого умысла в деяниях физических лиц - индивидуальных предпринимателей и граждан, возглавляющих юридические лица.

Административный штраф в размере от 1000 до 2000 МРОТ с конфискацией этилового питьевого спирта, оборудования и сырья.

Продолжение таблицы

5

Промышленное производство юридическим лицом этилового спирта с превышением установленных квот (ст. 5 ФЗ).

Общественные отношения в сфере государственной разрешительной системы (нарушение условий квотирования).

Указанные выше юридические лица (см. п. 4 наст, табл.).

Наличие признаков вины (прямой умысел) в деяниях граждан, возглавляющих юридические лица.

Административный штраф в размере от 300 до 800 МРОТ с конфискацией этилового спирта, произведенного с превышением установленных квот.

6

Поставки юридическим лицом этилового спирта юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, не имеющим лицензии или не имеющим квот на закупку этилового спирта либо осуществляющим закупку этилового спирта в объеме, превышающем квоты (п. 1 ст. 6 ФЗ).

Общественные отношения в сфере государственной разрешительной системы.

Юридические и физические лица, наделенные правомочиями лицензиата, индивидуальные предприниматели, достигшие к моменту совершения проступка 18-летнего возраста.

Наличие признаков вины (прямой умысел) в деяниях физических лиц - индивидуальных предпринимателей и граждан, возглавляющих юридические лица.

Административный штраф в размере от 300 до 1000 МРОТ с конфискацией этилового спирта.

7

Закупки этилового спирта юридическим лицом, не имеющим лицензии или квот на закупку, а также закупка этилового спирта в объеме, превышающем квоты (п. 2 ст. 6 ФЗ).

Общественные отношения в сфере государственной разрешительной системы (безлицензионная деятельность или нарушение условий квотирования).

Указанные выше юридические лица (см. п. 6 наст, табл.).

Наличие признаков в форме прямого умысла в деяниях граждан, возглавляющих юридические лица.

Административный штраф в размере от 300 до 1000 МРОТ с конфискацией этилового спирта в объеме, превышающем квоты.

Продолжение таблицы

8

Розничная продажа юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем этилового спирта, в том числе этилового питьевого спирта, а также лекарственных или лечебных средств, содержащих этиловый спирт (ст. 7 ФЗ).

Общественные отношения в сфере торговли.

Юридические и физические лица, наделенные правомочиями лицензиатов, индивидуальные предприниматели, достигшие к моменту совершения проступка 18-летнего возраста.

Вина в форме прямого умысла.

Административный штраф в размере от 300 до 500 МРОТ с конфискацией этилового спирта и спиртосодержащих лекарственных средств.

9

Оборот алкогольной и спиртосодержащей продукции без аккредитации или без установленных документов (ст. 8 ФЗ).

Общественные отношения в сферах торговли и распространения продукции (поставки и хранения), а также в сферах государственной разрешительной системы (аккредитации, сертификации и др.).

Указанные выше юридические и физические лица (см. п. 8 наст, табл.).

Тоже.

Административный штраф в размере от 200 до 500 МРОТ с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции или без таковой.

10

Поставки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в таре и(или) упаковке, не соответствующих требованиям государственных стандартов (ст. 9 ФЗ).

Общественные отношения в сфере государственной разрешительной системы (нарушение условий, предусмотренных стандартами).

Юридические лица, наделенные правомочиями лицензиатов.

Административный штраф в размере от 200 до 500 МРОТ с конфискацией этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или без таковой.

Продолжение таблицы

11

Выпуск юридическим лицом-производителем алкогольной продукции без маркировки (п. 1 ст. 1 ОФЗ).

Общественные отношения в сфере промышленной деятельности.

Тоже.

Административный штраф в размере от 200 до 500 МРОТ с конфискацией алкогольной продукции.

12

Купля-продажа юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем алкогольной продукции без маркировки, а также хранение, перевозка такой продукции (п. 2 ст. 10ФЗ).

Общественные отношения в сферах торговли и распределения.

Указанные выше юридические и физические лица (см. п. 8 наст, табл.).

----- » -----

Административный штраф в размере от 200 до 500 МРОТ с конфискацией алкогольной продукции.

13

Искажение и(или) непредставление в установленные сроки декларации об объеме производства или оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст. 1 1 ФЗ).

Общественные отношения в сфере промышленности.

Указанные выше юридические лица (см. п. 8 наст, табл.).

Административный штраф в размере от 200 до 500 МРОТ.

14

Нарушение правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Общественные отношения в сфере торговли.

Указанные выше юридические или физические лица (см. п. 8 наст, табл.).

----- » -----

Административный штраф в размере от 100 до 200 МРОТ.

§ 11. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок

Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, представляют собой проступки незначительной общественной опасности, характеризующие социальный облик правонарушителя: половина из 12 составов административных проступков, объединенных в гл. 13 КоАП, прямо или опосредованно связаны с бесконтрольным распитием спиртного, а все остальные являются следствием аморального поведения правонарушителя.

Наиболее распространенные из рассматриваемых проступков, предусмотренные ст. 158 и 162 КоАП, свидетельствуют об отсутствии гуманитарных навыков у правонарушителя, характеризуют его отношение к общественному порядку, выявляют степень деградации личности.

Статья 158 КоАП «Мелкое хулиганство», указывает лишь несколько признаков асоциального поведения правонарушителя, среди них нецензурная брань в общественных местах и оскорбительные приставания к гражданам.

Субъект данного правонарушения - вменяемое лицо, достигшее к моменту совершения проступка 16-летнего возраста.

Субъективная сторона характеризуется наличием вины в форме прямого умысла - правонарушитель осознанно стремится к нарушению общественного порядка, предвидя вредоносные последствия своего деяния.

Объектом указанного правонарушения является общественный порядок - урегулированные правом правила поведения граждан в их общении с другими физическими лицами. Такие правила исключают все действия, нарушающие спокойствие граждан, в том числе и те, которые указаны в ст. 158 КоАП.

Объективная сторона мелкого хулиганства в отличие от подавляющего большинства других правонарушений всегда характеризуется противоправным действием физического лица. Хулигану свойственны активные волевые вредоносные поступки, безнравственность поведения, циничное отношение к гражданам. Аморальность хулигана проявляется в стремлении своими действиями оскорбить, унизить незнакомого ему гражданина (оскорбительное приставание) либо добиться того же вредоносного эффекта путем употребления ненормативной лексики, например лексических оборотов русской «фени», блатной «музыки» (пенитенциарный жаргон), московского «арго».

При квалификации такой разновидности хулиганских действий, как оскорбительное приставание, следует учитывать и моральный облик потерпевшего. Например, общение двух хулиганов, когда одному из них

свойствен более ощутимый потенциал безнравственности, совместимый с физическим или моральным воздействием, а другому — пассивный аморализм, проявляющийся в нецензурной брани, нельзя характеризовать как оскорбительное приставание. Подобное общение двух физических лиц свидетельствует об их взаимной духовной ущербности, существенных изъянах в культурных, образовательных, нравственных устоях жизни. Эти действия следует характеризовать как мелкое хулиганство, совершенное группой лиц.

Оскорбительное приставание характеризуется дерзкими, навязчивыми действиями хулигана, наносящего моральный или физический вред незнакомому ему лицу, несмотря на противодействие потерпевшего. Хулигану свойственна злостность противоправных проявлений, их многократная повторяемость, несовместимая с моральными устоями потерпевшего, которого подобные действия оскорбляют и унижают.

При корреляции мелкого хулиганства как административного проступка и хулиганства, квалифицируемого как преступление (ст. 213 УК РФ), следует учитывать следующие обстоятельства:

а) физическое или моральное воздействие на потерпевшего в случае мелкого хулиганства всегда характеризуется менее значимой вредоносностью в отличие от насилия, применяемого к гражданам (или угрозы его применения) при совершении преступления;

б) объектом противоправных действий хулигана при совершении административного проступка (ст. 158 КоАП) является нематериальная субстанция - общественный порядок, при этом потерпевшему не причиняется имущественный вред, либо он крайне незначителен. Если в результате хулиганских действий выявляется также и имущественный ущерб (уничтожение или повреждение личного имущества), то подобное правонарушение всегда квалифицируется как преступление (п. 1 ст. 213 УК РФ);

в) мелкое хулиганство - административный проступок несовместимо с квалифицирующими признаками хулиганства как преступления, такими как групповое правонарушение, действия, сопряженные с сопротивлением представителю власти, и другие, указанные в ч. 2, 3 ст. 213 УК.

Состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 162 КоАП «Распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде», совпадает с corpus delicti мелкого хулиганства, в частности, тождественны субъект, объект и объективная сторона состава проступка.

В ст. 162, так же как и в ст. 158 КоАП, упоминается о том, что объектом совершения проступка является общественное место, под которым понимаются любые объекты реального или потенциального нахождения физических лиц. Так, парк, стадион, сквер относятся к общественным

местам даже и в тот временной период, когда граждане там отсутствуют, важно, что они гипотетически могут находиться там и стать невольными свидетелями либо участниками противоправных действий (в некоторых общественных местах (парк, улица и др.) — и в любое время суток).

Распитие спиртных напитков, так же как и мелкое хулиганство, всегда является действием правонарушителя, для его квалификации не имеет значения наступление физических последствий (релаксации, транквилизирующего воздействия употребления спиртного) — проступок считается законченным в момент волеизъявления правонарушителя, т.е. в момент начала распития спиртных напитков.

Только в ст. 162 и 164 КоАП упоминается об особой категории лиц — подростках в возрасте до 16 лет (в ст. 164 КоАП - только 14 и 15-летние несовершеннолетние лица), которые, однако, по возрастным критериям не могут быть отнесены к субъектам административного проступка.

В соответствии с ч. 4 ст. 162 и ч. 2 ст. 164 КоАП административную ответственность несут родители или лица, их заменяющие. КоАП в этом случае исходит из презумпции того, что вина этих лиц уже неопровержима, если будет подтвержден сам факт совершения проступка. Статьи 162, 164 КоАП представляют собой редкий случай наложения административных взысканий на бездействующих граждан, не осведомленных даже о факте совершения проступка.

Совпадают и некоторые особенностями объективной стороны составов правонарушений, предусмотренных ст. 158 и 162 КоАП, - и в том и в другом случае это действия, нарушающие не только общественный порядок, но и спокойствие граждан. Этическая категория «спокойствие» всегда упоминается при толковании правового понятия «общественный порядок», посягательства на честь и здоровье всегда нарушают и общественный порядок.

В то же время в рассмотренных статьях имеются и различия, особенно ощутимые в их архитектонике: в отличие от ст. 158 КоАП, ст. 162 определяет и квалифицирует признаки, отягчающие ответственность (например, рецидив проступка - ч. 2, 3 данной статьи).

Рецидив мелкого хулиганства в любом случае будет рассматриваться в качестве отягчающего ответственность признака, хотя в ст. 158 КоАП непосредственно это не предусмотрено (см. также п. 2 ст. 35 КоАП).

КоАП квалифицирует правонарушения, связанные со спиртными напитками, следующим образом: приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки (ст. 160), продажа особых категорий спиртных напитков (ст. 160¹), изготовление или хранение без цели сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки (ст. 160²), их распитие и иные асоциальные деяния. Следует отметить взаимосвязь этих проступков: со-

вмещение нескольких из них часто является предпосылкой последующих общественно опасных деяний правонарушителя. Например, мелкое хулиганство представляет собой следствие нескольких общественно опасных проступков, прежде всего связанных с распитием спиртных напитков.

В гл. 13 КоАП также рассматриваются составы, хотя и не отмененные, но фактически утратившие силу (ст. 160 - 160²). Приобретение, продажа или изготовление спиртных напитков представляют собой разновидность предпринимательской активности граждан - формой реализации их конституционного права на свободу предпринимательской деятельности. Проблема иного рода - подтверждение статуса коммерческой организации, которая и не была намерена осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе и в сфере производства, квалифицируется в соответствии со ст. 173 УК как лжепредпринимательство.

Рассмотрим более подробно субъективную сторону 12 проступков, предусмотренных гл. 13.

Отдельные правонарушения представляют собой целенаправленную волевую акцию, преследующую достижение общественно опасных последствий: например, нецензурная брань в общественных местах (ст. 158 КоАП), стрельба из огнестрельного оружия (ст. 159 КоАП).

Особой разновидностью являются азартные игры, представляющие собой мошеннический способ обогащения правонарушителя за счет потерпевшего. Целью правонарушителя является обман с целью получения материальных выгод, и поэтому такие проступки всегда характеризуются наличием вины в форме прямого умысла.

Некоторые из проступков данной группы являются следствием слабоволия либо дефекта воли правонарушителя - например, появление в общественных местах гражданина в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство или общественную нравственность (ст. 162 КоАП).

В качестве апофеоза безвольного употребления спиртных напитков ст. 163 КоАП характеризует доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения. Правонарушитель рассчитывает на лабильность воли употребляющего спиртное, желает или сознательно допускает наступление алкогольного опьянения и стремится к достижению противоправных действий.

Необходимо иметь в виду, что правонарушителями по ст. 163 КоАП могут быть любые лица, в том числе и родители.

Безграничное слабоволие проявляется при совершении хулиганских действий 14 - 16-летними подростками (соответствующие санкции налагаются на родителей или лиц, их заменяющих). Для квалификации виновности хулиганства в этих случаях необходимо проведение судебно-психиатрической или судебно-психологической экспертиз.

Общественная опасность неконтролируемой проституции (ст. 164²КоАП) очевидна, поскольку следствием подобных деяний является проведение постоянного контроля за проститутками и сутенерами — как правило, мужчинами, извлекающими материальную выгоду из такого рода занятий. Отсутствие контроля может стать причиной глобальных социальных катаклизмов - в частности, инфицирования венерическими болезнями (люэсом, гонореей, ВИЧ-инфекцией и др.).

Определенную сложность может вызвать квалификация субъекта правонарушения. В зависимости от возраста и общественно опасных действий правонарушение может рассматриваться и как преступление (ч. 1 ст. 151, ст. 240, 241 УК) и как проступок (ст. 164² КоАП). В качестве преступления правонарушение квалифицируется для 14 - 18-летних граждан. При этом возрастные критерии резко отличаются: по УК ответственность наступает лишь к моменту наступления 16-летнего возраста, по КоАП занятие проституцией квалифицируется с 18-летнего возраста. Занятие проституцией, организованное группой лиц (сутенеров), либо вовлечение в это занятие, организация или содержание притонов квалифицируются как преступления (ст. 240, 241 УК); при этом возрастной критерий квалификации преступника наступает с 16-летнего возраста независимо от возраста пострадавшего, хотя, конечно, суд вправе рассматривать в качестве отягчающего обстоятельства вовлечение в занятие проституцией лица моложе 16 лет.

Проституция как проступок (ст. 164² КоАП) не предполагает организационных основ, указанных в УК, - правонарушитель действует в этом случае индивидуально, без организационной поддержки соучастника(ков).

Уголовной ответственности за занятие проституцией подлежат несовершеннолетние граждане, т.е. физические лица, не достигшие гражданско-правовой дееспособности; по общему правилу административную ответственность за занятие проституцией, не сопряженное с признаками, указанными в ч. 1 ст. 151 УК РФ, несут лишь совершеннолетние граждане.

Естественно, что указанные возрастные критерии в достаточной степени условны — лица, занимающиеся проституцией, не несут административно-правовой ответственности в любом случае, но могут быть жертвами подобных преступлений (например, в случае, рассматриваемом в п. 1 ст. 151 УК).

Проституция как старейшая разновидность аморального поведения свидетельствует о глубинном психологическом кризисе лица. Если в период прежних экономических формаций первоосновой проституции являлись религиозные (для адептов некоторых языческих культов античности), социальные факторы, то в условиях относительной материальной гармонии, достигнутой в большинстве развитых государств, ее основная предпосылка заключена в достижении личного материального благополучия.

Личные интересы проституток далеко не всегда совместимы с духовными устремлениями, во имя плотского вожделения они способны отказаться от привычных социальных, семейных, общественных устоев и навыков.

Русская полицеистика XIX в. рассматривала проституцию лишь в качестве одной из асоциальных форм поведения, поскольку деятельность в этой сфере была легализована. Вмешательство государства сводилось в основном к контролю за деятельностью домов терпимости и применению санкций к правонарушителям.

Профессор И.Е. Андреевский, как и многие другие полицеисты XIX в., особо подчеркивал превентивную деятельность государства, всемерно содействующего укреплению устоев нравственности. С этой целью было необходимо обеспечить определенные условия духовного благосостояния народа. По мнению И.Е. Андреевского, достижение этой цели невозможно без органического образования человека, в том числе нравственного, религиозного, эстетического и умственного. Достижение органического образования невозможно без взаимодействия органов государства, обеспечивающих собственно образовательную деятельность гимназий, реальных училищ, университетов и других аналогичных учреждений, предупреждающую правонарушения в этой сфере, а также негосударственных образований - Церкви и семьи. Однако доминирующее значение, согласно концепции И.Е. Андреевского, имеет публично-правовое регулирование в этой сфере, возможности частноправового вмешательства ограничены: «Но как бы ни заботились семья и родственники об окружении наивыгоднейшими условиями члена своей семьи, их средства могут оказаться слабыми и крайне недостаточными; всегда будут являться условия неблагоприятные... изменить которые не в силах ищущий своего развития и заботящаяся о нем семья»¹.

Обеспечение общественной безопасности в условиях легализованной проституции в дореволюционной России было возложено на врачеб-но-полицейские комитеты (ВПК). ВПК находился в ведении градоначальника и состоял из врачебных инспекторов и члена-распорядителя, в распоряжении которых находились врачи и участковые смотрители. Организационно структура ВПК находилась в подчинении городских властей и могла иметь некоторые отличительные особенности: в Москве, например, действовали не участковые смотрители, а особые надзиратели.

Основные полномочия ВПК сводились к осуществлению социально-профилактических мер, препятствующих распространению венерических

¹ Андреевский И.Е. Полицейское право Т. 2: Полиция благосостояния. СПб., 1876. С. 5.

болезней. Конкретная функция ВПК в этой сфере - медицинское освидетельствование проституток. В конце XIX в. компетенция ВПК расширилась - к их ведению были отнесены полномочия контроля за деятельностью домов терпимости, в частности, выдача разрешений на открытие таких заведений. Выдача санкции была невозможна в случае, если дом терпимости предполагалось открыть на расстоянии не менее чем 150 сажен от культовых, образовательных и общественных зданий. Контролю ВПК подвергались и отношения между содержателями домов терпимости и проститутками, в частности, соблюдение возрастных критериев лиц, занимавшихся проституцией (не моложе 16 лет), а также финансовая деятельность домов терпимости. ВПК должны были препятствовать финансовым злоупотреблениям, прежде всего финансовой зависимости проституток ввиду принятых ими долговых обязательств. С этой целью по распоряжению ВПК во всех домах терпимости для обеспечения надлежащих мер финансового контроля должны были вестись расчетные книги, причем неисполнение проституткой каких-либо денежных обязательств перед содержателем не являлось основанием ухода проститутки из дома терпимости: она была вправе в любое время прервать свои отношения с содержателем, а проблема неисполнения финансовых или иных обязательств подлежала судебному рассмотрению post factum.

К ведению ВПК были отнесены также предотвращение, выявление и преследование несанкционированной проституции.

Санкции за нарушение действующего в этой сфере законодательства были отнесены к ведению мировых судей, до этого осуществление карательных мер было функцией непосредственно ВПК: в случае нарушения законодательства содержательницы домов терпимости, а также лица, занимающиеся проституцией, подлежали отправлению в исправительные заведения. Таким образом, врачебно-полицейские комитеты осуществляли не только медицинскую профилактическую деятельность, но и функции органов исполнительной власти, включая и применение санкций к правонарушителям.

Для ВПК были характерны отсутствие единой системы, а также взаимодействие правоохранительных органов и органов здравоохранения.

Обеспечение духовного благосостояния народа несовместимо с любыми асоциальными действиями, в частности с пьянством.

Меры, препятствующие распространению пьянства, были отнесены до 1917 г. к ведению полиции, в частности, наложение санкций за нарушение общественного порядка лицами в состоянии опьянения. Использовались и другие методы прямого государственного воздействия, в их числе увеличение в 1873 г. патентного сбора для продажи крепких напитков. Торговля крепкими напитками осуществлялась на основании так назы-

ваемых одобрительных аттестатов, выдаваемых муниципальными органами по согласованию с местными органами полиции.

Особые разрешения градоначальника или губернатора были необходимы только для открытия питейных домов, причем разрешения на это выдавались по согласованию с министром финансов. В отличие от питейных домов открытие портерных и пивных лавок допускалось после получения патента от местных властей, очевидно, что в этом случае процедура государственного санкционирования была существенно упрощена.

В ст. 164³ КоАП, так же как и в ст. 158 КоАП, упоминается о приставании к физическому лицу - гражданину с целью оскорбления либо приобретения вещей (последнее, согласно ст. 164³, по отношению к иностранным гражданам). Это действие характеризуется как административное правонарушение и влечет наложение штрафных санкций (в последнем случае с конфискацией вещей).

Часть 1 ст. 34 Конституции РФ декларирует право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При толковании ст. 164 КоАП возникает проблема соотношения рассматриваемой статьи Кодекса и конституционного предписания ч. 1 ст. 34. Сравнительно-правовой анализ указанных норм свидетельствует об отсутствии противоречий между ними. Этот довод подтверждается следующими аргументами:

1) предпринимательская и иная экономическая деятельность несовместима с целенаправленным воздействием на волю одного из участников сделки, что как раз и предусмотрено ст. 164³ КоАП - приставание, как это было указано выше, при рассмотрении ст. 158 КоАП, представляет собой волевое воздействие, в противоправных действиях участвуют стороны договора купли-продажи, мены и др. В соответствии с п. 1 ст. 421 ГК понуждение к заключению договора не допускается, а юридический факт его заключения в этом случае считается ничтожным.

Договоры купли-продажи и мены представляют собой разновидность гражданско-правовых договоров, которые применимы в условиях устной формы заключения сделки (ст. 159 ГК)¹. Заключенная сделка может быть признана судом недействительной по иску потерпевшего, если будет подтвержден факт злонамеренного соглашения одной стороны с другой (ст. 179ГК).

Таким образом, наряду с административной ответственностью на правонарушителя налагаются санкции, предусмотренные ГК. Такие санк-

' В данном случае необходимо исходить из идентичности понятий, обозначенных ка «сделка» и «договор» (ср. п. 1 и 3 ст. 154 ГК).

ции могут совпадать, что и происходит в данном случае: п. 2 ст. 179 ГК предусматривает принудительное изъятие в доход государства имущества, полученного по сделке потерпевшим от правонарушителя, а в соответствии с ч. 1 ст. 164³ КоАП те же последствия наступают и для правонарушителя.

Необходимо учитывать и различия правового режима конфискации, установленного ГК и КоАП: согласно ГК при признании судом сделки недействительной потерпевшему возвращается все полученное по сделке, однако КоАП предусматривает конфискацию незаконно приобретенных правонарушителем вещей, что заведомо делает невозможным их возвращение потерпевшему;

2) статья 34 Конституции РФ предусматривает использование гражданином имущественных и нематериальных благ для предпринимательской и иной экономической деятельности, однако фактическое осуществление предпринимательства физическим лицом в данном случае сопряжено с двумя разновидностями разрешительной политики - государственной регистрацией физического лица в качестве индивидуального предпринимателя и последующим получением лицензии. Очевидно, что диспозиция ст. 164³ КоАП выявляет факт незаконного предпринимательства (ср. со ст. 171 ГК), поскольку любая лицензия не допускает подобных методов экономической деятельности.

Закон допускает осуществление разовой сделки и без наличия разрешительных документов, поскольку такой деятельности не свойственны правовые признаки предпринимательства.

Для разграничения административно-правовой и уголовно-правовой ответственности необходимо учитывать содержание действий, квалифицируемых по ст. 164³ КоАП как приставание. Выявление в таких действиях морального или физического принуждения при переходе имущества свидетельствует о наличии признаков преступления, предусмотренного ст. 163 УК (вымогательство).

Статьей 164³ КоАП предусмотрена особая категория потерпевших -иностранное физическое лицо. Совершение же подобных действий в отношении граждан России следует рассматривать в качестве одного из проявлений мелкого хулиганства (ст. 158 КоАП).

В п. 1 ст. 163 УК РФ прямо указывается на наличие признаков применения насилия при передаче имущества. При совершении административного проступка о возможном применении принудительных мер говорят только косвенные признаки - для этого необходимо доказать наличие причинно-следственной связи между проступком (приставанием) и последующим причинением имущественного или морального вреда. Объек-

том вымогательства всегда являются личные имущественные интересы физического лица либо нематериальные блага.

Статьи 158, 164³ КоАП, квалифицирующие в качестве административного проступка приставание к физическому лицу, свидетельствуют о защите нематериальных прав граждан, их чести, достоинства, репутации.

В признаках приставания по ст. 164³ КоАП доминирует причинение вреда имущественным интересам; эти же действия, рассматриваемые в качестве объективной стороны состава мелкого хулиганства, уже лишены подобных ограничений. Вред в этих случаях может быть только моральным (например, когда нарушение общественного порядка препятствует отдыху граждан, в случаях употребления нецензурной брани и т.п.).

§ 12. Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления

Установленный порядок управления - это система политико-правовых институтов, обеспечивающих функционирование государственной власти. Общественные отношения в этих сферах представляют собой объект административного правонарушения.

Первые 12 составов правонарушений, предусмотренных гл. 14 КоАП (ст. 165, 165', 165², 165³, 165⁵, 165⁶, 165⁷, 165⁸, 165⁹, 165¹⁰, 165^м, 165¹²)', относятся к правонарушениям в сферах деятельности правоохранительных органов государства. Субъективная сторона проступков этой группы характеризуется умышленной формой вины: правонарушитель волевыми целенаправленными действиями, иногда с применением физического воздействия (в случае злостного неповиновения работнику милиции - ст. 165, а также ст. 165⁵ КоАП), противодействовует законным акциям должностного лица правоохранительного органа.

Правоотношения в этих сферах характеризуются наиболее частым применением особенно сурового из административных взысканий - административного ареста, он налагается в '/₃ случаев (ст. 165, 165¹, 165⁵, 165⁸КоАП).

Характерным признаком административных проступков, предусматривающих ответственность за правонарушения в сфере деятельности органов суда и прокуратуры (ст. 165¹ - 165³, 165⁶, 165⁷, 165¹⁰, 165' КоАП), является противоправное бездействие.

При толковании cm. 165¹ КоАП «Проявление неуважения к суду» следует учесть следующие моменты.

¹ В официальном тексте КоАП, так же как и в Комментарии КоАП (М: Проспект, 1997) ст. 165⁴ пропущена.

Субъектом административного проступка могут быть только лица, участвующие в судопроизводстве: следователь, потерпевший, истец и ответчик. В целом в КоАП редко встречаются правонарушения, при рассмотрении которых потерпевший может стать правонарушителем, как это предусмотрено в данном случае.

Субъективная сторона характеризуется наличием вины в форме умысла.

Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере правосудия.

Объективная сторона правонарушения характеризуется целенаправленным волевым действием лица, уклоняющегося от участия в судебном разбирательстве. В редких случаях правонарушение может выражаться в совершении действий, свидетельствующих о явном пренебрежении к суду. Такие действия могут быть совершены всеми участниками производства либо, в случае открытого судебного разбирательства, присутствующими гражданами. Например, явное пренебрежение к суду может выражаться в нарушении порядка во время судебного заседания, немотивированном отказе в даче показаний свидетелем, потерпевшим, истцом, ответчиком и иных подобных действиях. При квалификации таких правонарушений необходимо учитывать вредоносность действий правонарушителя. Циничное и откровенно пренебрежительное оскорбление участников судебного разбирательства либо лиц, участвующих в отправлении правосудия (квалифицирующий признак), выявляет признаки преступления (ст. 297 УК РФ «Неуважение к суду»).

Отказ в даче показаний свидетелем и потерпевшим также предусматривает применение уголовных санкций (ст. 308 УК РФ).

Отказ других лиц, например истца или ответчика, от дачи показаний не рассматривается в качестве преступления, однако подобные деяния могут содержать признаки административного проступка (ст. 165¹ КоАП). Свидетель или потерпевший также не подлежат уголовной ответственности за отказ от дачи показаний против себя самих, своих супругов или близких родственников, как это и предусмотрено ч. 1 ст. 51 Конституции РФ.

Отнесение рассматриваемых деяний свидетеля или потерпевшего к преступлению или проступку представляет собой трудноразрешимую проблему, поскольку объективная сторона состава правонарушений, предусмотренных ст. 165¹ КоАП и ст. 308 УК РФ, едва различима.

Председательствующий в судебном разбирательстве заведомо предупреждает указанных лиц о последствиях немотивированного отказа от дачи показаний, и это практически исключает возможность наложения административных взысканий.

Единственным критерием для разграничения сфер административного или уголовного производства может быть форма отказа от дачи показаний: злостное уклонение от дачи показаний в форме неявки в суд представляет собой административный проступок, прямой и недвусмысленный отказ свидетеля или потерпевшего от дачи показаний непосредственно в судебном разбирательстве, несмотря на предупреждение судьи о возможных последствиях отказа, содержит признаки преступления (ст. 308 УК РФ).

Общественно опасные действия правонарушителя могут быть направлены против публично-правовых интересов в лице уполномоченных государством или муниципальным образованием должностных лиц, каковыми могут быть сотрудники ОВД, судья, присяжный заседатель, должностное лицо муниципального органа, участвующее в формировании корпуса присяжных заседателей (ст. 165⁷), и др.

Субъектами рассматриваемых правонарушений могут быть лица, достигшие 18-летнего возраста, административная ответственность 16 -17-летних граждан предусмотрена за проступки, которые законодатель счел наиболее опасными, - ст. 165 «Злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника»» и ст. 165⁸ «Злостное неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего, сотрудника органа внутренних дел или другого гражданина при исполнении ими обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации». Причем согласно ст. 165 соответствующие дела рассматриваются на общих основаниях, т.е. без учета несовершеннолетия правонарушителей, и не подлежат рассмотрению комиссией по делам несовершеннолетних.

Объективная сторона вышеупомянутых 12 составов КоАП характеризуется, как правило, волевыми действиями правонарушителя, что подтверждается способом его действий — злостное неповиновение, проявление неуважения к суду, неповиновение работнику милиции и др.

Объектом других правонарушений, посягающих на установленный порядок управления, являются многочисленные публично-правовые интересы государства (обеспечение паспортного режима, режима Государственной границы Российской Федерации, таможенных режимов, выполнение военно-учетных обязанностей и др.). Лишь два из 56 составов гл. 14 КоАП посвящены защите частноправовых интересов (ст. 193¹ и 193²).

КоАП предусмотрена четкая градация методов незаконных действий, препятствующих осуществлению должностными лицами правоохранительных или иных государственных органов возложенных на них полномочий по охране общественного порядка (ст. 165, 165⁵ КоАП).

Под неповиновением работнику милиции, иному уполномоченному должностному лицу или представителю общественности (ст. 165⁵ КоАП)

понимается открытый отказ от исполнения, иное умышленное неисполнение правонарушителем законных требований упомянутых должностных лиц.

Представитель общественности, например дружинник, осуществляющий совместно с сотрудниками милиции, сотрудниками органов общественной безопасности функции охраны общественного порядка, превентивную и иную правоохранительную деятельность, также наделен правомочиями должностного лица. Дружинники обладают этим статусом на основе вверенных им милицией полномочий и осуществляют возложенные на них организационно-распорядительные и административные функции (см. примечания к ст. 285 и 318 УК).

Под «иным умышленным неисполнением» законных требований сотрудников милиции и дружинников следует понимать фактическое бездействие правонарушителя. Последний не отказывается от выполнения распоряжения открыто, но и не принимает никаких мер к его исполнению, например, уклоняется от личного досмотра, досмотра автомобиля, изъятия вещей и документов (дружинники осуществлять эти функции не вправе, однако разрешается их присутствие при досмотре). Вина характеризуется прямым умыслом правонарушителя, который своим бездействием осознанно срывает или затрудняет осуществление функций по охране общественного порядка.

Для «злостного неповиновения» характерны иные признаки. В этом случае подразумеваются умышленные действия правонарушителя, выраженные в дерзкой циничной форме, либо правонарушения длящиеся, несмотря на неоднократные требования работника правоохранительного органа или дружинника по их пресечению. КоАП предусмотрены формы «злостного неповиновения» (ст. 165, ч. 2 ст. 165⁵). Прежде всего отметим, что имеются некоторые различия диспозиций рассматриваемых статей: ст. 165 предусматривает совершение вышеупомянутого проступка при исполнении обязанностей по охране общественного порядка, ст. 165⁵ указывает лишь на отдельные правоохранительные функции - деятельность по предотвращению или пресечению преступлений или административных проступков.

В содержании объективной стороны неповиновения или злостного неповиновения должностному лицу правоохранительных и иных органов (ст. 165, 165⁵ КоАП) необходимо учитывать общественно опасные последствия деяний, отграничивающие административный проступок от преступления.

Если в признаках правонарушения будут выявлены факты применения физического противодействия или оскорбления представителя власти при исполнении им своих служебных обязанностей, то деяние следует

квалифицировать как преступление, предусмотренное соответственно ст. 318 УК (применение насилия в отношении представителя власти) и 319 УК (оскорбление представителя власти). При выявлении состава преступления не имеет значения, было ли насилие опасным для жизни и здоровья или нет, - любой факт физического воздействия в отношении представителя власти представляет собой типичный признак преступления, а не административного проступка. Противодействие представителю власти может быть не только физическим, но и моральным, например, циничные высказывания либо нецензурная брань, адресованные потерпевшему, а также угрозы причинения насилия в отношении представителя власти или его близких выявляют общественно опасные последствия, свойственные преступлению (ст. 319 УК).

В УК РФ под потерпевшим в результате совершения проступка рассматриваемой группы подразумевается представитель власти - данное понятие в КоАП не упоминается. В качестве основополагающих свойств этой категории лиц можно отметить следующие:

а) обладание статусом должностного лица правоохранительного или контролирующего органа;

б) принадлежность к иным должностным лицам, наделенным распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости. К последней категории лиц относятся дружинники, осуществляющие совместные мероприятия с сотрудниками милиции, а также должностные лица муниципальных органов (прежде всего - муниципальной милиции). Таким образом, юридические признаки потерпевшего при совершении правонарушений, предусмотренных ст. 165, 165⁵ КоАП и ст. 318, 319 УК, совпадают. КоАП, так же как и УК, предполагает только действия представителей власти при исполнении ими своих должностных обязанностей.

Рассмотрим наиболее распространенные из вышеупомянутых правонарушений. Так, в ст. 166 КоАП «Самоуправство» речь идет о самовольном, с нарушением установленного законом порядка, осуществлении своего действительного или предполагаемого права, не причинившего существенного вреда государственным или частноправовым интересам.

Объект данной статьи родовой, он совпадает с дефиницией общественных отношений гл. 9 КоАП.

Характерная особенность самоуправства проявляется в его субъекте - им почти всегда является государственное или муниципальное должностное лицо.

Субъективная сторона самоуправства может предполагать вину как в форме умысла, так и в форме неосторожности. Последнее возможно, если правонарушитель пытался осуществить мнимое право, которым в

действительности законом он наделен не был. Правонарушитель не предвидел общественной опасности своего действия, хотя мог и должен был ее предвидеть.

Объективная сторона самоуправства чаще выражается в целенаправленном действии (правонарушитель, не обладая должными полномочиями, осуществляет свое право). По убеждению правонарушителя, мотивация его действий законна и правомерна.

Многочисленные правонарушения, предусмотренные в гл. 14, определяют проступки в сфере обороны и безопасности (ст. 172 - 175, 177, 183, 183'-183³, 184-187 и др.).

Характерная особенность проступков этой группы в том, что ее субъектом может быть военнослужащий любого рода войск - лицо, обладающее иммунитетом в сфере административно-правовой юрисдикции. Специфику их административной ответственности мы уже рассматривали при анализе ст. 16 КоАП. При этом необходимо также руководствоваться новым Федеральным законом от 28 марта 1999 г. «О воинской службе и военной обязанности» и другими федеральными законами.

Фактически объективная сторона проступков, указанных в ст. 172 -175 КоАП, представляет собой бланкетное предписание к принятому значительно позднее Федеральному закону от 13 декабря 1996 г. «Об оружии»¹: все общественные отношения, возникающие при приобретении, хранении и осуществлении иных видов оборота гражданского, служебного, боевого ручного стрелкового и холодного оружия, регламентированы вышеуказанным Законом и принятыми на его основе ведомственными актами МВД РФ.

Все виды оборота оружия, указанные в ст. 172 КоАП, нелегитимны без санкционирования органов внутренних дел (ОВД). В КоАП говорится только о разрешении ОВД, но не указаны виды такого разрешения и особенности их применения. При истолковании ст. 172 - 175 КоАП, прямо или опосредованно регулирующих порядок оборота оружия в Российской Федерации, необходимо иметь в виду:

а) субъектами, имеющими право на приобретение оружия, могут быть отечественные юридические и физические лица любой формы собственности, наделенные правомочиями в этой сфере (например, коллекционеры, юридические лица с особыми уставными задачами и т.п.), а также иностранные граждане (но не юридические лица)²;

¹ СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

² Сроки действия лицензионных документов в данном случае отличны от тех, которые определены базовым Федеральным законом «О лицензировании отдель-

б) для реализации права на приобретение гражданского и служебного оружия необходима лицензия ОВД. Порядок приобретения оружия государственными военизированными организациями определяется Правительством РФ, лицензирование со стороны ОВД в этом случае не осуществляется;

в) любые иные виды оборота оружия также осуществляются на основе лицензий (например, торговля гражданским и служебным оружием и патронами к нему);

г) приостановление и аннулирование лицензий и разрешений производятся во внесудебном порядке.

В отличие от санкций, указанных в ст. 172 - 175 КоАП, ФЗ «Об оружии», предусмотрены и иные, не указанные в КоАП, среди них безвозмездное изъятие и уничтожение оружия, запрещенного к обороту на территории России. Важно иметь в виду, что вышеуказанными правами на наложение административных взысканий наделены не только органы МВД РФ, но и органы, уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы госнадзора за соблюдением госстандартов России.

В регламентации общественных отношений в сфере установленного порядка управления, определяющих правила оборота оружия (ст. 172 -175 КоАП), участвуют и другие специализированные федеральные органы исполнительной власти, как правило подчиненные непосредственно главе государства, среди них Федеральная служба охраны РФ (ФСО). ФСО вправе разрешать своим сотрудникам хранение, ношение и использование оружия. Порядок применения и использования оружия сотрудниками ФСО регламентируется не базовым ФЗ «Об оружии», а специальным ФЗ от 27 мая 1996 г. «О государственной охране».

При применении ст. 172 - 175 КоАП следует руководствоваться также некоторыми законами и подзаконными актами, регламентирующими статус ОВД России, среди них, в частности, ФЗ РФ «Об оружии».

Таким образом, детальная регламентация порядка оборота оружия, указанного в ст. 172 - 175 КоАП, представляет собой комплексную задачу, предполагающую ознакомление с многочисленными законами и подзаконными актами.

Правила пограничного режима, указанные в ст. 183 КоАП, в основном регламентируются Законом РФ от 1 апреля 1996 г. «О Государственной

ных видов деятельности». В зависимости от видов оборота оружия срок действия лицензии - от шести месяцев до трех лет.

границе»¹ и ФЗ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ст. 3, 6, 7, 11, 19, 20, 24, 26)².

Административное производство против физических лиц, виновных в нарушении ст. 183, 183¹ - 183³, 184, 185 КоАП, включая и применение к ним мер административных взысканий, осуществляется в соответствии с КоАП.

При толковании ст. 186 и 187 КоАП необходимо учитывать соотношение санкций, полагаемых за нарушение таможенных правил КоАП, УК (ст. 188) и ТК (ст. 219). Контрабанда представляет собой особую разновидность нарушения правил, установленных ТК. Статьями 186 и 187 КоАП предусмотрены различные по содержанию виды таких нарушений, в редких случаях диспозиции указанных статей практически совпадают: так, п. 1 ст. 186 и п. 1 ст. 187 КоАП определена ответственность за незаконное перемещение транспорта/грузов через Государственную границу РФ.

Субъектом правонарушений данной группы являются юридические и физические лица. КоАП, так же как и ст. 188 УК, предусматривает ответственность только виновных физических лиц. Осуществлению внешнеторговой деятельности частными предпринимателями, действующими без образования юридического лица, или юридическими лицами всегда предшествует акт государственной регистрации. Перемещение через Государственную границу грузов лицами, не имеющими регистрационных свидетельств, может содержать признаки состава преступления, предусмотренного ст. 171 УК (незаконное предпринимательство).

Субъективная сторона в соответствии со ст. 186, 187 КоАП проявляется в том, что правонарушитель, действующий в сфере внешнеторговой деятельности, обязан быть осведомлен о содержании таможенных правил, но осознанно допускает наступление общественно опасных последствий.

Контрабанда характеризуется наличием вины по преимуществу в форме прямого умысла. При этом правонарушитель предвидит вред, стремится причинить его (например, при сокрытии товаров от таможенного контроля).

Объектом правонарушений, предусмотренных ст. 186, 187 КоАП, являются общественные отношения в сфере таможенной деятельности, урегулированные ТК, другими нормативными актами, принимаемыми

¹ ВСНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861; 1996. № 50. Ст. 5610.

² СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

федеральными государственными органами. Принятию соответствующих нормативных актов субъектами Федерации всегда предшествует принятие федерального закона, которому эти акты не могут противоречить, поскольку регламентация таможенной деятельности отнесена к прерогативе федеральных органов (п. «ж» ст. 71, ст. 76 Конституции РФ).

Объективная сторона рассмотренных правонарушений предусматривает деяния в виде умышленного нарушения таможенных правил; согласно КоАП в этих случаях налагаются административные взыскания имущественного характера - штраф и конфискация.

Правовая регламентация контрабанды по КоАП и в соответствии с ст. 188 УК РФ, а также ТК различается на основе следующих признаков:

а) стоимости незаконно перемещаемых товаров;

б) видов применяемых санкций. УК предусматривает наложение основного и дополнительного наказаний - в виде лишения свободы с конфискацией имущества или без таковой;

в) наличия прямого или косвенного умысла. Для контрабанды, содержащей признаки преступления, характерно наличие прямого умысла, в отличие от ст. 186 КоАП, предусматривающей косвенный умысел;

г) видов нарушения таможенных правил. Незаконное перемещение через таможенную границу РФ психотропных и наркотических веществ, указанных в ч. 2 ст. 188 УК, квалифицируется как преступление независимо от их стоимости;

д) особенностей незаконного перемещения. Если ст. 187 КоАП упоминает о перемещении через Государственную границу, то в ст. 219 ТК применяются понятия «таможенная граница» и «таможенная территория», причем законодательством последнее понятие не определено. Контрабанда как административный проступок квалифицируется лишь в тех случаях, когда стоимость перемещенных товаров не превышает 200 МРОТ, однако имущественный критерий не применяется в отношении товаров, указанных в п. 2 ст. 188 УК РФ.

Перемещением через таможенную границу РФ являются действия по ввозу и вывозу товаров или транспортных средств (ст. 18 ТК), понятие «таможенная граница» употребляется также в ст. 188 УК.

Определение контрабанды по ст. 219 ТК отличается от соответствующей дефиниции КоАП. В диспозиции ст. 219 ТК указаны главным образом виды незаконно перемещенных предметов (см. также п. 2 ст. 188 УК), именно поэтому контрабанда по ТК всегда рассматривается только в качестве преступления.

ТК определяет имущественный критерий только в отношении видов контрабанды, не предусмотренных п. 2 ст. 188 УК, к ним относятся предметы художественного, исторического и археологического достояния на-

родов Российской Федерации и зарубежных стран — их незаконное перемещение квалифицируется как преступление по ст. 188 УК, когда стоимость перемещенных товаров превышает 200 МРОТ, при этом ст. 219 ТК представляет собой бланкетное предписание в части одного из элементов правовой нормы-санкции, которые определены не ТК, а УК (ст. 188). При отсутствии указанного имущественного критерия деяние содержит признаки административного проступка (ст. 187 КоАП).

Под предметами художественного, исторического и археологического достояния понимаются движимые вещи, указанные в Законе РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей»¹.

Восемь составов административных проступков гл. 14 КоАП посвящены защите публично-правовых отношений государства в сфере военного строительства.

Статьями 190¹ и 192 КоАП предусмотрен особый статус субъекта состава административного правонарушения: в большинстве случаев субъектами проступка являются должностные лица юридических лиц всех форм собственности, ответственные за осуществление военно-учетной деятельности (ст. 190² - 190⁶ КоАП). Статьи 190¹, 191 и 192 КоАП предусматривают правонарушения военнообязанных, к которым относятся как должностные лица, так и граждане, не имеющие правомочий должностных лиц. Однако точно квалифицировать профессиональную деятельность должностных лиц невозможно: в двух из трех указанных статей (ст. 190¹ и 191) военнообязанные могут обладать правовым положением юридических лиц, но их профессиональная деятельность по преимуществу не связана с военно-учетной деятельностью.

Семь из восьми административных проступков рассматриваемой группы имеют минимум один квалифицирующий признак, отягчающий ответственность (в ст. 190⁶ КоАП определено два таких признака), - все они однотипны и предусматривают применение более тяжких санкций за рецидив проступка в течение года после наложения административного взыскания.

Субъективная сторона данных составов правонарушений предусматривает наличие умышленной вины, субъект при этом, как правило, сознательно допускает наступление общественно опасных последствий. Единственным исключением является ст. 192 КоАП. Порча военного билета или его утрата по небрежности могут быть следствием неосторожности, однако в данном случае ответственность предусмотрена только за умышленное деяние.

ВСНД и ВС РФ. 1993. № 20. Ст. 718.

Объектами рассматриваемых правонарушений являются общественные отношения в сфере военно-учетной деятельности. ФЗ от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» рассматривает ее как разновидность военно-служебной деятельности. Поэтому родовым объектом можно считать общественные отношения в этой сфере, а в качестве непосредственного объекта рассматривать регламентацию военно-учетной деятельности.

Общественные отношения возникают в сфере общественных интересов, поскольку регламентация военно-служебной деятельности является прерогативой государственных органов. Военные комиссариаты представляют собой, как правило, одну из сторон общественных отношений (см. ст. 190', 190², 190⁴- 190⁶, 191 КоАП).

Другие участники представлены субъектами публичного или частного права, осуществляющими военно-учетную или военно-служебную деятельность (в последнем случае см., например, ст. 190¹, 191 КоАП).

При толковании рассматриваемых статей КоАП необходимо учитывать особую разновидность общественных отношений, возникающих в тех случаях, когда в данной местности военной комиссариат отсутствует, а его функции осуществляются специально уполномоченными муниципальными исполнительно-распорядительными органами. Такие общественные отношения относятся к публично-правовым, хотя одним из их участников является негосударственный (муниципальный) орган.

Рассматриваемые общественные отношения всегда являются многосторонними: в них всегда участвуют более чем два субъекта. Крайне лапидарная диспозиция ст. 190¹ КоАП указывает минимум на трех участников правоотношения: физическое лицо, военный комиссариат, призывной участок. Но и этим количество субъектов данного общественного отношения не ограничено, ими являются должностные лица военных комиссариатов, работодатели граждан, призываемых на военную службу и вызываемых по этой причине в военкомат, участники обязательственно-правовых отношений в тех случаях, когда призываемый гражданин не исполнил принятых на себя ранее обязательств по гражданско-правовому договору, и многие другие.

При характеристике субъекта необходимо различать статусы военнообязанного и призывника (ст. 191 КоАП).

Правовое положение военнообязанных распространяется на совершеннолетних граждан, непосредственно осуществляющих военно-служебные обязанности - проходящих военную службу по призыву или по контракту, а также в период военных сборов. На граждан, уволенных в запас, статус военнослужащих (в мирное время) распространяется лишь на период военных сборов.

Призывниками являются несовершеннолетние граждане, достигшие 16-летнего возраста и обязанные осуществлять правила воинского учета, установленные ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и другими нормативными актами. Таким образом, ссылка в ст. 191 КоАП на Закон Союза ССР «О всеобщей воинской обязанности» лишь свидетельствует об анахронизме КоАП - указанный Закон Союза ССР утратил силу, но не исключен из КоАП.

Как правило, призывники не могут быть должностными лицами в сферах публичного или частного права (см. примечания к ст. 201 и 285 УК), однако этот факт нельзя исключить полностью: в области частноправовой деятельности несовершеннолетние граждане в редких случаях могут осуществлять управленческие функции в коммерческой или иной негосударственной организации.

Объективная сторона проявляется в противоправном действии (бездействии) физических и юридических лиц, указанных в диспозициях рассматриваемых восьми статей КоАП.

Санкции представлены двумя разновидностями административных взысканий имущественного и нематериального свойства: штрафом и предупреждением.

В зависимости от размера причиненного государству вреда административные санкции не применяются, совершенное в этих случаях правонарушение квалифицируется как преступление. Например, умышленная порча или утрата военного билета с целью уклонения от прохождения военной или альтернативной гражданской службы может содержать состав преступления, предусмотренного ст. 328 УК РФ.

Действия должностных лиц, о которых упомянуто в статьях рассматриваемой группы КоАП, если они совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, могут квалифицироваться как преступления по ст. 285 УК (злоупотребление должностными полномочиями).

В отличие от всех других статей гл. 14 КоАП доминирующее начало диспозиций ст. 193, 193 , 193² заключено в регламентации негосударственных и частноправовых интересов.

Статья 193 КоАП «Нарушение законодательства о свободе совести и вероисповедания» посвящена регламентации основополагающего права в сфере конфессиональных общественных отношений, а именно -конституционного права на свободу совести. Суть его сводится к тому, что каждый гражданин может исповедовать любую религию либо не исповедовать никакой. Осуществление гражданином этого права не должно оскорблять религиозных или иных убеждений других граждан.

В диспозиции ч. 1 ст. 193 КоАП говорится о недопустимости воспрепятствования принятию гражданами религиозных или иных убеждений.

Под словосочетанием «иные убеждения» следует понимать неприятие гражданином данного вероучения либо всех конфессиональных догматов вообще. Подобные воззрения человека, если они выражаются в действии, не должны быть основаны на силе либо угрозе ее применения, так же как не допускается причинение морального вреда человеку иных взглядов. Например, незаконное воспрепятствование обрядовой деятельности религиозной организации может повлечь за собой либо административную (по ст. 193 КоАП), либо уголовную (по ст. 148, 149 УК) ответственность. Наличие вышеуказанных отягчающих признаков, сопряженное с причинением физического или морального вреда физическому лицу, имущественного либо неимущественного ущерба религиозной организации - юридическому лицу, содержит признаки не проступка, а преступления.

Наличие другого юридического смысла словосочетания «иные убеждения» возможно в случае, если эти убеждения носят пацифистский, политический или какой-либо иной не связанный непосредственно с отношением к религии характер. Однако такое истолкование маловероятно: исходя из архитектоники ст. 193 КоАП, политическая либо какая бы то ни было иная деятельность, а стало быть, и связанные с ней убеждения, в данном случае не подразумеваются. По смыслу ст. 193 КоАП под осуществлением права на свободу совести и вероисповедания, в том числе принятие религиозных или иных убеждений или отказ от них, следует подразумевать именно свободу выбора индивидуума — исповедание религии, построение своей жизни на внерелигиозной основе либо добровольный отказ адепта той или иной конфессии от религиозных убеждений, приверженцем которых он был прежде.

Некоторые положения ст. 193 КоАП отражают ее анахронизм: данная статья и изменения в нее были введены в Кодекс задолго до принятия Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях».

К противоправным действиям ст. 193 относит только применение различных мер принуждения против вступающих в религиозное объединение.

По ныне действующему ФЗ от 26 сентября 1997 г. религиозные объединения могут быть созданы в форме религиозных групп и религиозных организаций. Однако правоспособностью юридических лиц обладают только зарегистрированные в органах юстиции религиозные организации.

Граждане вправе проявлять свои вероисповедальные чувства, избрав любую из вышеуказанных организационных форм, однако в ч. 1 ст. 193 КоАП говорится о религиозных объединениях, а в ст. 148 УК

упомянуты только религиозные организации. При истолковании данных предписаний законодательства следует исходить из обобщающего смысла понятия «религиозное объединение», причем субъектом ст. 148 УК является лишь разновидность объединений, наделенных правомочиями юридического лица. Следует также иметь в виду, что отдельные предписания ч. 1 ст. 193 КоАП и ст. 148 УК коррелируются практически дословно: и в том, и в другом случаях, например, признается противоречащим закону воспрепятствование обрядовой деятельности, однако по КоАП - только для объединений, а по УК - для религиозных организаций. Таким образом, возникает проблема защиты деятельности религиозных групп в сферах административной (ст. 193 КоАП) и уголовно-правовой (ст. 148 УК) юрисдикции.

С точки зрения КоАП, религиозные группы, хотя и не упомянутые в данной статье, подлежат административной защите. Например, посягательства на их паломническую либо любую иную деятельность в сфере богостроительства квалифицируется в качестве одного из видов воспрепятствования осуществлению права на свободу совести и вероисповедания. Таким образом, подобные действия, безусловно, квалифицируются по ч. 1 ст. 193 КоАП в качестве административного проступка.

Проблема, поставленная по смыслу ст. 148 УК, сложнее. Безусловно, исходя из Конституции РФ, правом на защиту своих конфессиональных интересов в сферах уголовной или административно-правовой юрисдикции обладают все граждане независимо от избранных ими форм объединения в группы или религиозные организации: право исповедовать основы канонического вероучения, приобретая для этого богослужебную литературу, является одним из неотъемлемых прав граждан. В пользу такого вывода свидетельствует и архитектоника ст. 148 УК, озаглавленной «Воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповеданий». Заметим при этом, что о религиозной организации говорится только в диспозиции рассматриваемой статьи. Таким образом, как и в соответствии со ст. 193 КоАП, воспрепятствование деятельности религиозных групп представляет собой одну из разновидностей противоправных действий, упомянутых в заголовке ст. 148 УК, и виновные действия подобного рода при наличии всех признаков corpus delicti должны квалифицироваться в качестве преступления, предусмотренного данной статьей УК.

При анализе ст. 193 КоАП следует учитывать различные методы воспрепятствования осуществлению права на свободу совести и вероисповедания, предусмотренные КоАП и УК, а именно (см. таблицу):

В сфере частноправовых отношений

В сфере публично-правовых отношений

Неисполнение решений судебного органа о разрешении имущественных споров религиозных организаций, связанных с передачей во владение, пользование или распоряжение имущества богослужебного назначения.

Незаконное воспрепятствование должностным лицом проведению уличных шествий обрядового свойства (преступление, предусмотренное ст. 149 У К).

Межконфессиональные разногласия, препятствующие проведению обрядовых действий, в том числе молений, уличных шествий и т.п.

Регистрация должностным лицом незаконных сделок с землей, находящейся в собственности религиозной организации (преступление, предусмотренное ст. 170 У К).

Распространение печатными или электронными СМИ информации, наносящей имущественный или неимущественный вред религиозной организации (группе) либо отдельным ее приверженцам.

Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности религиозной организации (преступление, предусмотренное ст. 1 69 УК).

В рассматриваемой главе КоАП упоминается еще два состава правонарушений, затрагивающих общественные отношения в сфере нравственности, - ст. 193 «Нарушение порядка и сроков представления сведений о несовершеннолетних, подлежащих передаче на воспитание в семью» и ст. 193² «Незаконная деятельность по передаче несовершеннолетних на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью».

Правонарушения, предусмотренные ст. 193¹ и 193² КоАП, влекут за собой санкции в соответствии с разделом VI Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. (далее - СК).

Субъектом состава административного правонарушения по ст. 193¹КоАП являются должностные лица органов опеки и попечительства, в компетенцию которых входят выявление детей, оставшихся без попечения родителей, а также учет сведений о таких детях. Статьей 122 СК детально урегулированы права и обязанности указанных должностных лиц, в частности сроки, в течение которых дети должны быть выявлены.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца со дня получения сведений от органов опеки и попечительства обязан организовать устройство ребенка в семью.

Субъективная сторона рассматриваемого правонарушения предполагает наличие вины в форме прямого умысла в случае предоставления

заведомо недостоверных сведений о детях либо иных действий, направленных на сокрытие несовершеннолетних от передачи на воспитание в семью; в остальных случаях, предусмотренных диспозицией ст. 193¹КоАП, вина квалифицируется в форме косвенного умысла.

Объектом указанного правонарушения является нарушение семейных отношений, регулируемых СК.

Объективная сторона правонарушения выражается в противоправной деятельности должностных лиц, обязанных организовывать учет сведений о несовершеннолетних детях, оставшихся без попечения родителей.

Правонарушение, о котором идет речь в ст. 193² КоАП, предусматривает ответственность за незаконную деятельность в сфере семейных отношений, в данном случае имеется в виду нарушение порядка усыновления (удочерения) детей, опеки и попечительства, передачи в приемную семью. Санкции за данное правонарушение налагаются в соответствии с гл. 19-21 СК.

Передача несовершеннолетних в органы опеки и попечительства, на усыновление (удочерение) или в приемную семью влечет за собой возникновение взаимных прав и обязанностей участников семейных отношений. Лейтмотив законодательства - защита законных прав и интересов ребенка методами административного и уголовного принуждения (ст. 56 СК). При этом следует учитывать, что нарушение прав несовершеннолетнего, например, при злоупотреблении со стороны лиц, заменяющих родителей, влечет за собой применение уголовных санкций (ст. 156 УК).

Помимо указанных выше лиц, уголовной ответственности подлежат также виновные должностные и иные лица государственного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершеннолетним, — например, педагог, уклоняющийся от надлежащего исполнения своих обязанностей. Однако уголовная ответственность наступает лишь в том случае, если это деяние сопряжено с жестоким обращением с несовершеннолетним, т.е. с причинением ребенку физического или морального вреда.

§ 13. Административное производство

Административное производство представляет собой определенный законами и подзаконными актами порядок процессуального обеспечения законных прав и интересов юридических и физических лиц в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти, другими государственными (муниципальными) органами и их должностными лицами.

Административное производство представляет собой совокупность форм и методов обеспечения порядка рассмотрения административных дел. Среди основных его разновидностей:

а) обжалование гражданами действий должностных лиц;

б) обжалование государственным служащим (в том числе и военнослужащим) действий вышестоящего должностного лица;

в) производство по делам об административных правонарушениях;

г) коллизионное регулирование споров по поводу исполнения обязательств, предусмотренных административными договорами;

д) порядок разрешения споров о компетенции между органами единой системы федеральной исполнительной власти, а также между органами исполнительной власти и другими государственными (муниципальными) органами;

е) разрешение коллизий в сфере имущественных отношений, связанных с деятельностью органа исполнительной власти.

Таким образом, административное производство не ограничивается только сферой публичного права, но затрагивает и гражданско-правовые отношения. Это происходит при рассмотрении споров об изменении статуса имущества, созданного на основе властных полномочий исполнительно-распорядительного органа. Например, имущественные отношения в сфере деятельности государственных (муниципальных) унитарных предприятий регулируются нормами не гражданского, а административного права. Такие предприятия не наделены правом собственности на имущество, переданное им собственником - Российской Федерацией, субъектом в ее составе, муниципальным образованием. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти решает проблемы владения, пользования и распоряжения имуществом, закрепленным за федеральным унитарным предприятием либо казенным предприятием.

Властное подчинение одного участника имущественных отношений другому представляет собой основной признак, разграничивающий область применения цивилистических и административно-правовых норм, подобные имущественные отношения регулируются административным правом.

Рассмотрим более подробно указанные выше виды административных производств.

Обжалование гражданами действий должностных лиц представляет собой урегулированную правом процедуру подачи жалобы, установления сроков ее рассмотрения уполномоченным государственным органом и последствий обжалования. Если по результатам этой процедуры действия должностного лица будут признаны неправомерными, к последнему могут быть применены различные юридические санкции, в том числе и предусмотренные административным и уголовным правом.

Частной разновидностью обжалования является обжалование государственным служащим (военнослужащим) действий вышестоящего должностного лица (командира, начальника).

При производстве по делам об административных правонарушениях определяются порядок подготовительных мер к рассмотрению дел об административных проступках, процедура опротестования постановлений по делам об административном правонарушении, а также порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

Под коллизионным регулированием споров по поводу исполнения обязательств административных договоров понимается процедура досудебного или судебного разбирательства споров по договорам о разграничении или делегировании предметов ведения и полномочий между федеральным центром и его регионами, по договорам (соглашениям) о делегировании полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, договорам (соглашеням), участники которых представлены федеральными министерствами (ведомствами), и по другим административным договорам. Под последними следует понимать договоры, определяющие права и обязанности сторон в сфере обязательственно-правового и публично-правового регулирования, возникновение, изменение или прекращение которых обусловлено властными полномочиями государственного органа. Высшей инстанцией по рассмотрению споров об исполнении административных договоров являются Конституционный Суд РФ (к его ведению отнесено рассмотрение всех вышеуказанных административных договоров) и Верховный Суд РФ как высший судебный орган по рассмотрению административных дел, подсудных судам общей юрисдикции. К ведению Конституционного Суда РФ, кроме того, отнесено разрешение споров о компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В зависимости от методов обеспечения законных прав и интересов юридических и физических лиц производство по делам об административных правонарушениях подразделяется на две основные стадии -процедурную и исполнительную.

Под процедурной стадией производства понимается совокупность процессуальных действий, предшествующих наложению административного взыскания уполномоченным органом: составление протокола об административном проступке, осуществление административно-превентивных мер (административное задержание, личный досмотр и др.), определение лиц, участвующих в производстве по делу (потерпевшего, адвоката, свидетеля, эксперта и др.), а также обжалование и опротестование постановления по делу.

Под исполнительной стадией производства понимается совокупность видов производств по наложению всех восьми видов административных взысканий, а также производств по исполнению постановления суда в части возмещения имущественного ущерба. Таким образом, исполнительная стадия затрагивает девять различных по содержанию видов производств по делам об административных правонарушениях.

Применение санкций за административные проступки различается в зависимости от содержания общественных отношений.

КоАП предусматривает две процессуальные стадии наложения административных взысканий: добровольную и принудительную.

Стадии применения санкций за административные проступки различаются в зависимости от действий государственного органа (должностного лица), налагающего взыскание, а также реакции на такие действия правонарушителя. Позитивная реакция последнего инициирует процедуру добровольного исполнения постановления суда о наложении взыскания в виде штрафа и лишения специального права.

Правонарушитель вправе самостоятельно уплатить сумму административного штрафа в 15-дневный срок, при нарушении этих условий штраф взыскивается принудительно в денежном эквиваленте, либо при отсутствии у правонарушителя денежных средств взыскание обращается на его личное имущество или на его долю в общей собственности.

Добровольное исполнение постановления о наложении административного взыскания в виде лишения специального права возможно лишь в случае, если правонарушитель не уклоняется от своих обязанностей и передает необходимые разрешительные документы (лицензии, охотничий билет, удостоверение и т.д.) в соответствующий государственный орган.

Подобная позитивная реакция влечет за собой существенные правовые последствия: правонарушитель может быть восстановлен в своих правах по истечении не менее чем половины назначенного срока наказания. Эта процедура возможна лишь в случае лишения на определенный срок права управления транспортным средством или права охоты, ее применение в случае лишения права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств КоАП не предусмотрена. Необходимым юридическим фактом при сокращении срока наказания является не только добровольное исполнение взыскания, но также и отсутствие рецидивов противоправных действий. Негативное отношение правонарушителя к действиям органов, налагающих взыскание, может выражаться в уклонении от сдачи документов, в совершении новых проступков, например, осуществлении прежних правомочий несмотря на отсутствие разрешительных документов. Подобные действия исключают возможность сокращения срока лишения специального права.

Все остальные административные взыскания налагаются только принудительно, возможность их добровольного исполнения исключается самим фактом вынесения постановления о применении административных санкций (например, взыскания в виде предупреждения) и ввиду необходимости применения мер государственного принуждения. В случае административного ареста и административного выдворения возможность добровольного исполнения взысканий реальна, поскольку правоохранительные органы обязаны ограничить свободу правонарушителя и обеспечить надлежащий результат исполнения административного взыскания, что требует осуществления определенных мер государственного контроля и надзора. В принудительном порядке осуществляется и большинство имущественных взысканий (конфискация, возмездное изъятие и исправительные работы). Режим государственного принуждения проявляется в изъятии имущественных объектов (в том числе и денежных средств в случае исправительных работ) независимо от волеизъявления собственника.

Добросовестное исполнение имущественных взысканий, а также взысканий, связанных с ограничением свободы, как правило, не влечет никаких правовых последствий в течение всего срока их применения. Исключением являются исправительные работы, в срок их отбывания засчитывается время, в течение которого нарушитель не работал по уважительным причинам: наличие этих обстоятельств определяется по усмотрению администрации предприятия, учреждения и организации, где нарушитель отбывает срок наказания.

Административно-процессуальные действия различаются также в зависимости от подведомственности дел об административных правонарушениях.

Органы, уполномоченные налагать взыскания, подразделяются на следующие виды:

1) федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Это наиболее многочисленная разновидность органов, налагающих административные взыскания. Взыскания налагаются от имени и на основе полномочий государственного органа соответствующим должностным лицом. Среди данной группы государственных органов есть министерства, ведомства, подчиненные непосредственно Президенту РФ: МВД РФ, Министерство обороны РФ, ФАПСИ и ФПС России.

Как правило, административные взыскания налагаются территориальными подразделениями федеральных министерств (ведомств);

2) исполнительно-распорядительные муниципальные органы - единственный вид негосударственных органов, налагающих административные взыскания. Муниципальные органы действуют непосредственно (при

наложении взысканий главами администраций муниципальных образований) либо создают специальные, подчиненные им, структурные подразделения - административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и др.;

3) органы судебной власти, представленные федеральными судами (судьями), мировыми судьями, а также судьями военных судов.

В зависимости от организационных форм деятельности органы и должностные лица, правомочные налагать административные взыскания, подразделяются на органы и должностных лиц коллегиального и едино-начального рассмотрения дел об административных правонарушениях.

К коллегиальным относятся прежде всего негосударственные органы, созданные при исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления (административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних). Такие органы правомочны принимать решения о наложении взысканий только на основе коллегиального рассмотрения при наличии необходимого кворума (не менее 50% их членов).

Правом применять административные санкции на основе единоначалия наделены должностные лица федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных органов (главы администраций), судьи федеральных и военных судов.

При наложении административных взысканий следует различать последствия исполнительного производства.

Применение имущественных административных санкций (штрафа, конфискации, возмездного изъятия, исправительных работ) сопряжено с лишением правомочий собственника: правонарушитель утрачивает возможность владения, пользования и распоряжения своим имуществом, в том числе и денежными средствами.

Административным взысканием в виде лишения специального права является временное (на срок от 15 дней до трех лет) ограничение гражданской дееспособности физического лица: правонарушитель в связи с изъятием у него разрешительных документов утрачивает возможность получать и осуществлять гражданские права, в том числе в сфере предпринимательской деятельности (при изъятии лицензии). В отличие от санкций, применяемых при наложении имущественных взысканий, правонарушитель по истечении срока наказания (или досрочно) получает изъятые у него документы - гражданская дееспособность в этом случае будет соответствовать состоянию до применения взыскания. Те же последствия наступают и при наложении санкций, ограничивающих свободу правонарушителя, прежде всего при наложении взыскания в виде административного ареста. Однако в данном случае гражданин не лишается разрешительных документов, он временно утрачивает возможность

осуществлять индивидуальную предпринимательскую и иную деятельность в связи с ограничением свободы. При этом временной период таких ограничений всегда существенно меньше в сравнении со сроком приостановления гражданской дееспособности в случае наложения взыскания в виде лишения специального права: административный арест не может превышать 15 суток, а период лишения специального права исчисляется месяцами и годами, но в любом случае не может быть менее 15 суток.

При применении превентивных административных взысканий, прежде всего предупреждения, правонарушителю может быть причинен моральный вред, однако правовые последствия применения таких взысканий никогда не бывают сопряжены с ограничением или приостановлением имущественных прав. Поскольку причинитель морального ущерба действует правомерно, нарушитель утрачивает право компенсации вреда. Возможность компенсации морального вреда при наложении административных взысканий всегда существенно ограничена: таким правом нарушитель обладает лишь в случае незаконного наложения административных взысканий в виде административного ареста или исправительных работ (ст. 1100 ГК), при наложении остальных шести взысканий компенсация морального вреда невозможна даже в случае неправомерных действий причинителя.

В отличие от административного производства при применении уголовных санкций гражданин вправе рассчитывать на компенсацию морального вреда, причиненного в результате незаконного осуждения по всем 13 видам наказаний, независимо от факта их исполнения¹ (например, если к потерпевшему была незаконно применена мера пресечения, он вправе обратиться в суд с иском о компенсации; такими же правами потерпевший обладает и в период, предшествующий применению уголовного наказания). Некоторые аналогии прослеживаются и в административном производстве: при незаконном наложении взысканий в виде административного ареста или исправительных работ потерпевший вправе требовать компенсации морального вреда в любое время -до применения взыскания, во время его применения или после исполнения наказания².

В некоторых случаях правовые последствия применения административного взыскания могут выражаться в действиях, ужесточающих или смягчающих наказания. Например, при уклонении лица от отбывания ис-

' В случае, если гражданин незаконно приговорен к исключительной мере наказания, компенсация возможна в период, предшествующий исполнению наказания. ² Естественно, что в последнем случае потерпевший вправе рассчитывать на компенсацию морального вреда лишь при соблюдении сроков искового обращения.

правительных работ, на которые его осудили за совершение мелкого хулиганства, по решению суда (судьи) неотбытый срок наказания может быть заменен административным арестом. Меры, смягчающие ответственность за административное правонарушение, применяются редко -возможность их применения допускается только в случае наложения взыскания в виде лишения специального права, когда смягчение наказания выражается в сокращении срока его исполнения (ст. 297 КоАП). Более распространена практика применения мер, смягчающих или отягчающих ответственность, в период, предшествующий исполнению постановления суда о применении взыскания. В этом случае их следует расценивать в качестве превентивного действия, основной целью которого является недопущение рецидивов совершения административных проступков. При выявлении обстоятельств, смягчающих ответственность, необходимо учитывать и процессуальные особенности исполнительного производства. Например, административные проступки 16- и 17-летних правонарушителей, как правило, рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних. Меры воздействия в этих случаях предусматривают более гуманные санкции, несоизмеримые с административными взысканиями, налагаемыми на совершеннолетних. К таким мерам воздействия относятся, в частности, обязанность принесения публичного (или в иной форме) извинения потерпевшему, выговор или строгий выговор, передача несовершеннолетнего под надзор родителей или лиц, их заменяющих. Очевидно, что применение этих мер воздействия не имеет ничего общего с видами взысканий, предусмотренных ст. 24 КоАП. В некоторых случаях не допускается применение даже указанных выше мер воздействия: например, штраф по решению комиссии по делам несовершеннолетних может налагаться на гражданина, достигшего 16 лет и имеющего самостоятельный заработок.

В качестве одного из критериев различий административно-процессуальных действий можно рассматривать сроки наложения административных взысканий. Исходя из этого, санкции, предусмотренные КоАП, подразделяются на срочные и бессрочные.

Большинство административных взысканий, предусматривающих ограничения свободы и правомочий граждан, действуют в течение определенного срока, предположительность которого исчисляется по усмотрению должностного лица государственного органа, налагающего санкции. Можно выделить ряд разновидностей сроков административно-процессуальной действий.

Взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения проступка, а при длящемся правонарушении - не позднее двух месяцев со дня его обнаружения. В тех случаях, когда в действиях

правонарушителя были выявлены признаки преступления, однако в возбуждении уголовного дела было отказано либо такое дело было прекращено, при наличии признаков административного проступка взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения либо со дня отказа в возбуждении уголовного дела или со дня вынесения решения о его прекращении.

Сроки обжалования, опротестования отмены или изменения постановления по делу об административном правонарушении зависят от даты принятия судебного решения. Предельный срок подачи жалобы физическим лицом составляет 10 дней со дня вынесения постановления, однако сроки принесения жалобы прокурором, опротестования решения по жалобе либо об отмене или изменении постановления судьи председателем вышестоящего суда КоАП не определены. Протест прокурора может быть внесен после принятия постановления суда по делу об административном правонарушении, во время исполнения взыскания либо после его исполнения. Гражданин вправе обжаловать действия по возбуждению дела об административном правонарушении, в том числе и в органы прокуратуры, однако протест прокурора может быть внесен только после принятия постановления по делу; чаще всего решения о принесении протеста принимаются прокурором самостоятельно, независимо от наличия жалобы. КоАП устанавливает лишь сроки приостановления исполнения постановления суда в связи с принесением жалобы и сроки рассмотрения жалобы или протеста по делу об административном правонарушении - до 10 дней в обоих случаях.

Срок исполнения взыскания зависит от специфики налагаемых санкций. При применении имущественных взысканий конкретные сроки их исполнения могут быть и не указаны, например, в случае конфискации и возмездного изъятия. При этом необходимо исходить из временного лимита, установленного КоАП, в течение которого может быть наложено взыскание. По общему правилу производство по исполнению постановления о возмездном изъятии и конфискации должно быть завершено в двухмесячный срок со дня совершения или со дня обнаружения проступка.

Срок, по истечении которого лицо считается не подвергшимся административному взысканию, составляет 12 месяцев со дня окончания исполнения взыскания при отсутствии в действиях гражданина признаков рецидива административного проступка.

Минимальный или максимальный срок исполнения взыскания может быть определен только для взысканий, предусматривающих ограничение правомочий или свободы. При этом КоАП точно определяет максималь-

ные сроки, а в отдельных случаях и минимальные. Например, срок лишения специального права не может быть менее 15 суток.

Из числа взысканий, осуществление которых сопряжено с ограничением правомочий и свободы граждан, предусмотрено лишь одно бессрочное - административное выдворение за пределы Российской Федерации, минимальные и максимальные сроки исполнения которого не определены. Иностранное физическое лицо подлежит выдворению за пределы Российской Федерации без указания сроков при совершении двух правонарушений (ст. 183¹ и 183³ КоАП).

Все другие административные взыскания (исключая превентивное взыскание - предупреждение) различаются размерами имущественных санкций и критериями их исполнения (см. приведенную здесь таблицу).

Вид административного взыскания

Критерии определения размеров взыскания и сроков его исполнения

Минимальные и максимальные размеры имущественных санкций, а также минимальные и предельные сроки исполнения взыскания

Административный штраф.

1 . Основной - величина кратная МРОТ. 2. Величина, кратная стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размер незаконного дохода (этот критерий исчисления суммы штрафа применяется крайне редко).

От '/,о до 3000 МРОТ (ст. 84⁵ КоАП). До десятикратной величины стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размера незаконного дохода (минимальный размер исчисления штрафа в данном случае не определен).

Возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения.

Стоимость возмездно изъятого предмета.

Денежная стоимость возмездно изъятого предмета за вычетом расходов по его реализации.

Конфискация предмета.

Находящийся в личной собственности правонарушителя предмет, явившийся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения.

Предметом конфискации может быть лишь один имущественный объект.

Продолжение таблицы

Лишение специального Временной критерий - От 1 5 дней до трех лет. права. годы, месяцы, дни. Имущественный критерий - размер упущенной выгоды в результате временного ограничения гражданской дееспособности.

Исправительные работы.

Временной критерий — месяцы, дни. Имущественный критерий - размер заработка правонарушителя.

До двух месяцев (минимальный срок не определен). Удержание до 20% заработка в доход государства (минимальный предел не определен).

Административный арест.

Временной критерий -сутки. Имущественный критерий — размер упущенной выгоды в результате временного ограничения гражданской дееспособности

До 1 5 суток.

Таким образом, имущественный критерий определения размеров взыскания применяется и при наложении взысканий, исполнение которых сопряжено с временным ограничением правомочий физического лица или лишением свободы. Временной критерий исполнения взыскания в виде административного ареста можно установить только на основе косвенных признаков - сроков исчисления взыскания (ст. 37 КоАП).

Административному производству по исполнению постановления в части возмещения имущественного и морального вреда свойственны некоторые особенности.

Наряду с административной ответственностью правонарушитель несет и имущественную (материальную) ответственность за причиненный имущественный и моральный вред. Действующий КоАП предусматривает возмещение имущественного вреда (ст. 40, 306, 307), компенсация морального вреда следует из предписаний ГК, предусматривающих защиту нематериальных прав физических лиц (ст. 150 - 152, 1099 - 1101).

В зависимости от объема дееспособности гражданина предусматриваются и различные способы возмещения имущественного ущерба.

Возмещение имущественного вреда лицами с дефектной дееспособностью осуществляется в строгом соответствии с законодательством РФ. К этой группе лиц относятся несовершеннолетние граждане, признанные судом недееспособными или офаниченно дееспособными, а также граждане, не способные понимать значение своих действий.

Возмещение материального вреда несовершеннолетним правонарушителем зависит от его имущественного статуса. Несовершеннолетний освобождается от материальной ответственности в случае отсутствия у него доходов или иного имущества, достаточного для возмещения вреда, в иных случаях несовершеннолетние несут ответственность на общих основаниях.

Материальный вред, нанесенный несовершеннолетними, лишенными имущественных возможностей для его возмещения, подлежит компенсации родителями или лицами, их заменяющими, а также юридическими лицами - воспитательными, лечебными учреждениями, учреждениями социальной защиты населения и другими, обладающими правомочиями попечителей.

Необходимым условием материальной ответственности лица является наличие в деянии признаков вины. Родители несовершеннолетнего, а также лица, их заменяющие, не несут ответственности в случае предоставления ими свидетельств, доказывающих, что вред возник не по их вине.

Бремя приведения доказательств, подтверждающих отсутствие причинно-следственной связи между причинением вреда и наличием признаков вины, лежит на опекунах граждан, признанных судом недееспособными, а также на организациях, обязанных осуществлять за ними надзор.

Возмещение имущественного вреда, нанесенного несовершеннолетними и недееспособными гражданами, зависит не столько от факта невиновности их родителей и других лиц, их заменяющих, сколько от возможности таких лиц доказать отсутствие в своих действиях признаков вины. В случае, если это невозможно, имущественный вред, причиненный недееспособным, подлежит возмещению опекунами и другими указанными лицами.

В отличие от имущественной ответственности, административная и уголовная ответственность граждан обусловлена наличием невменяемости. Понятия «недееспособность» и «невменяемость» отражают физическое и духовное состояние лица, его возможности совершения осознанных поступков, т.е. способность понимать значение своих действий или руководить ими, которая может быть полностью или частично утрачена вследствие психического заболевания. Таким образом, понятия «недееспособность» и «невменяемость» в последнем случае тождественны и характеризуют патологическое психическое состояние гражданина, кото-

рое исключает его способность к волевым, целенаправленным, осознанным действиям. Тождественность этих категорий не означает разных правовых последствий квалификации психической патологии: ответственность невменяемых лиц за совершенные преступления и административные проступки невозможна, что отнюдь не исключает ответственности за имущественный вред недееспособных лиц, который подлежит возмещению опекунами и организациями, обязанными осуществлять надзор за недееспособными гражданами (ст. 1076 ПС).

Признание судом факта ограниченной дееспособности физического лица не означает отсутствия признаков, исключающих ответственность за причинение имущественного вреда: ущерб должен быть возмещен самим причинителем. Признание судом ограниченной дееспособности свидетельствует о доказанности признаков асоциального поведения гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами ограничивает материальные возможности своей семьи. В отличие от недееспособности возможность ограниченно дееспособных граждан осознавать общественную опасность своих деяний либо руководить ими презюмируется, отсюда наличие обязательств таких граждан по устранению причиненного вреда.

Административным и уголовным правом статус ограниченно дееспособных граждан не урегулирован, эта правовая категория обоснована гражданским правом. Описание сходных признаков, свидетельствующих об имущественной или иной ответственности данной категории лиц, содержится в КоАП и УК.

В соответствии со ст. 23 УК лицо, совершившие преступление в состоянии опьянения, вызванном употреблением алкоголя, наркотических средств или других одурманивающих веществ, подлежит уголовной ответственности. Совершение правонарушения в состоянии опьянения также может быть признано обстоятельством, отягчающим ответственность за административные проступки (ст. 35 КоАП). В отличие от КоАП УК содержит на этот счет императивное предписание: в соответствии с ч. 1 п. «д» ст. 63 УК привлечение лиц, находящихся в состоянии опьянения, к совершению преступления квалифицируется как признак, отягчающий ответственность.

Асоциальное поведение ограниченно дееспособного гражданина может инициировать развитие необратимых патологических изменений психики: в этом случае лицо может быть признано невменяемым или недееспособным.

Ограниченная дееспособность, невменяемость и недееспособность представляют собой пограничные правовые категории частного и публичного права, отражающие психоэмоциональный статус гражданина и

свидетельствующие о его физической подверженности противоправным действиям.

Моральный вред, причиненный административным проступком, нарушает личные имущественные и неимущественные права граждан и подлежит денежной компенсации в размере, определяемом судом (ст. 151, п. 2 ст. 1099 ГК).

При определении размеров компенсации суд должен учитывать степень вины причинителя, но только в тех случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. Независимо от наличия признаков вины моральный вред подлежит возмещению при незаконном наложении двух видов взысканий - административного ареста или исправительных работ, а также при совершении административных правонарушений, когда вред причинен здоровью гражданина источником повышенной опасности (например, транспортными средствами - ст. 80, 81, 103 - 115 КоАП и др.), или когда моральный вред причинен распространением через электронные или печатные СМИ сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию гражданина (например, при совершении административных проступков, предусмотренных ст. 40³, 40⁸ КоАП).

Одним из важнейших морально-этических критериев, которыми руководствуется суд при определении размера денежной компенсации, является степень физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред. Моральный вред, сопряженный с указанными последствиями, может быть причинен многими административными правонарушениями (см., например, ст. 44, 45, 158, 164², 164³, 165 КоАП). Нанесение ущерба здоровью граждан вследствие совершения административных проступков, связанных с нарушением ветеринарно-санитарных правил (гл. 9 КоАП), правил эксплуатации транспортных средств (гл. 10 КоАП), а также при совершении отдельных административных правонарушений, посягающих на общественный порядок (ст. 158, 159, 161 - 164, 164², 164³ КоАП) и на установленный порядок управления (ст. 165, 165* КоАП) может повлечь и причинение морального ущерба в виде физических страданий. Нравственные страдания могут быть сопряжены с физическим воздействием на потерпевшего либо с моральным принуждением, не связанным с применением силы. Вредоносный фактор может быть обусловлен асоциальными действиями лица, находящегося в состоянии опьянения, в этом случае правонарушитель воздействует на морально-этические устои жизни законопослушных граждан, мировосприятие которых несовместимо с подобными деяниями.

При квалификации морального вреда необходимо также учитывать индивидуальные особенности потерпевшего (ст. 151, п. 2 ст. 1101 ГК). Их наличие может быть основанием для определения многих администра-

тивных проступков, особенно в тех случаях, когда диспозиция правовой нормы содержит упоминание о нравственных критериях бытия. К таким правонарушениям относятся мелкое хулиганство (ст. 158 КоАП), признаками которого является нецензурная брань в общественных местах и оскорбительное приставание к гражданам; распитие спиртных напитков (ст. 162 КоАП), когда следствием их употребления является оскорбляющий человеческое достоинство и общественную нравственность вид правонарушителя; неповиновение либо злостное неповиновение представителям власти (ст. 165, 165⁵, 165⁸ КоАП) и другие проступки. При рассмотрении субъективных особенностей потерпевшего квалификация факта отсутствия состава правонарушения возможна в тех случаях, когда в хулиганских действиях участвуют несколько лиц, причиняющих взаимный вред друг другу. - как правило, в таких ситуациях трудно выявить потерпевшего, поскольку нарушители общественного порядка могут и не осознавать вредоносности и противоправности деяний и являются соучастниками административного правонарушения.

Особую специфику имеет производство по делам об административных правонарушениях в части возмещения морального вреда, вызванного действиями средств массовой информации (ст. 40 и 40⁸ КоАП). В этом случае потерпевший вправе требовать судебного опровержения порочащих его честь, достоинство и деловую репутацию сведений, если распространитель таких сведений не докажет, что они соответствуют действительности.

В таких случаях можно выявить следующие особенности возмещения морального вреда:

1) компенсация морального вреда не обусловлена наличием правоспособности и гражданской дееспособности физического лица, по требованию заинтересованных лиц защита чести и достоинства гражданина возможна и после его смерти, т.е. в тех случаях, когда правоспособность и дееспособность лица прекращены;

2) пострадавший вправе требовать публичного опровержения сведений, порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию, в распространивших эти сведения СМИ, а также опубликования своего ответа в тех же СМИ. Суд устанавливает порядок опровержения ad hoc;

3) если должностные лица СМИ уклоняются от выполнения решения суда, последний вправе наложить на нарушителя штраф, взыскиваемый в доход средств федерального бюджета в размере и порядке, предусмотренных процессуальным законодательством.

Правонарушитель в этом случае несет административную ответственность имущественного характера, предусмотренную ст. 40 , 40⁸ КоАП, а также аналогичную материальную ответственность в виде штрафа. На-

ряду с указанными последствиями возникает и имущественная ответственность нарушителя по денежной компенсации морального вреда;

4) действующее гражданское законодательство допускает возмещение морального вреда, причиняемого в указанных случаях, не только физическим, но и юридическим лицам. Последние вправе требовать компенсации морального вреда, наступившего в результате противоправных действий, нанесших ущерб деловой репутации юридического лица.

Таким образом, обязательной компенсации в денежном эквиваленте, определяемом судом, подлежит не только имущественный вред (его возмещение предусматривает действующий КоАП), но и моральный.

§ 14. Исполнение постановлений о наложении административных взысканий

Административные взыскания подлежат исполнению за исключением случаев: 1) временного приостановления исполнения постановлений о наложении взысканий; 2) прекращения исполнения соответствующих постановлений; 3) нарушения установленных КоАП сроков давности.

Законодательство допускает временное приостановление исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Постановление о наложении взысканий приостанавливается на 10-дневный срок в случае обжалования или опротестования прокурором. Процедура обжалования невозможна при наложении трех разновидностей административных взысканий - предупреждения, административного ареста и штрафа, взимаемого на месте совершения проступка. Принесение прокурором протеста приостанавливает исполнение постановлений по всем восьми видам взысканий.

Орган или должностное лицо, вынесшее постановление о наложении административных взысканий в виде административного ареста, исправительных работ или штрафа (за исключением его взимания на месте совершения проступка), вправе отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца. Орган (должностное лицо) по своему усмотрению определяет основания отсрочки исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

Прекращение исполнения постановлений о наложении административных взысканий возможно в случаях: 1) издания Государственной Думой акта амнистии, устраняющего применение административного взыскания; 2) отмены акта, устанавливающего административную ответственность; 3) отмены постановления и прекращения дела в результате обжалования или опротестования; 4) смерти лица, в отношении которого вынесено постановление.

Нарушение сроков давности исполнения постановлений об административных взысканиях означает, что, если постановление о наложении административных взысканий не было исполнено в течение трех месяцев со дня вынесения, оно не подлежит исполнению.

Отсчет срока давности приостанавливается на время обжалования или опротестования постановления либо в случае его отсрочивания.

Таким образом, КоАП предусматривает определенные процессуальные гарантии защиты законных прав и интересов граждан, в отношении которых вынесено постановление о наложении административного взыскания. Можно выделить следующие основные принципы законодательного обеспечения таких гарантий:

а) недопущение властного произвола при наложении административных взысканий. Постановления о наложении взысканий могут быть отменены еще до их исполнения в результате обжалования и опротестования. Процедура обжалования заключается в направлении жалобы, как правило, вышестоящему должностному лицу или в суд, решение которого является окончательным. В отличие от обжалования опротестование представляет собой прерогативу органов прокуратуры. Гражданин вправе инициировать процедуру опротестования, предъявив прокуратуре веские доводы о нарушении действующего законодательства, однако в подавляющем большинстве случаев опротестование осуществляется прокуратурой самостоятельно без соответствующих обращений;

б) обеспечение законных имущественных и неимущественных прав лиц, в отношении которых вынесено постановление о наложении административных взысканий. Цель законодательного регулирования - свести к минимуму возможность неоправданного причинения материального и морального вреда потерпевшему в случае отмены постановления с прекращением дела. При наступлении указанных последствий все имущественные и иные ограничения, связанные с ранее принятым постановлением, подлежат отмене. Возмездно изъятые и конфискованные предметы подлежат возврату в натуральном виде или в их стоимостном выражении.

Вред, причиненный гражданину в результате незаконного наложения административных взысканий в виде исправительных работ или административного ареста, возмещается за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации или муниципальных образований¹. Таким

¹ Следует отметить явную некорректность ст. 1070 ГК, в которой упоминается о незаконном административном взыскании в виде ареста. Очевидно, что арест как санкция за преступление предусмотрен ст. 44 УК. КоАП же регламентирует наложение взысканий в виде административного ареста - таким образом, ГК ото-

образом, при возмещении вреда в случае незаконного административного ареста законодательством предусмотрена материальная форма возмещения. В качестве обеспечения имущественных гарантий лица следует расценивать и ст. 312 УК, предусматривающую уголовную ответственность за растрату, отчуждение, сокрытие или присвоение имущества, подлежащего конфискации;

в) совершенствование превентивной деятельности правоохранительных органов по предупреждению, пресечению и раскрытию административных правонарушений. Нарушение сроков давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий, как правило, свидетельствует о неэффективной деятельности правоохранительных органов: постановление обращается к исполнению, но ввиду воздействия должностных лиц никаких мер к этому не принимается в установленный законом трехмесячный срок. Даже правомерное решение органов исполнительной и судебной власти и их должностных лиц о наложении административного взыскания не может быть осуществлено в результате пропуска срока давности, что негативно сказывается на обеспечении правоохранительной деятельности государства;

г) соблюдение гуманных основ административного производства. Действующая Конституция РФ (ч. 2 ст. 54), так же как и КоАП (ст. 281), определяет обратную силу законов, отменяющих или смягчающих ответственность за правонарушения. Гуманные основы административного производства проявляются также при амнистировании правонарушителя, в случае продления срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении при пропуске его по уважительной причине, при выявлении обстоятельств, смягчающих ответственность за административные правонарушения.

ждествляет две разновидности санкций за правонарушения, предусмотренные УК и КоАП.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комплексное исследование административной ответственности сопряжено с объективными трудностями. Прежде всего это проблемы, порожденные перманентной реформой национальной системы законодательства на основе новой федеральной Конституции. В процессе ее осуществления на протяжении последних шести лет было внесено множество изменений в КоАП, наряду с корректировкой кодифицированного законодательства об административной ответственности принимались десятки федеральных законов, предусматривающих наложение административных санкций ad hoc. Типичным примером этого подхода является Федеральный закон от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Законом предусматривается наложение имущественных административных взысканий (штрафа и конфискации) также и на юридических лиц, при этом процедура применения санкций так и не была регламентирована. Одна из наиболее актуальных нерешенных данным Законом проблем - соотношение вины физических и юридических лиц: возможно ли отождествлять вину должностных лиц, возглавляющих организацию, с виной юридического лица?

Ответ можно получить лишь при толковании правовых норм: согласно ст. 15 - 17 Федерального закона от 8 июля 1999 г. субъектом административного проступка является законный представитель юридического лица, именно в отношении него возбуждается дело об административном правонарушении, к нему применяются превентивные меры - административное задержание, личный досмотр, изъятие вещей и документов и др. Собственно понятие «вина» в данном законе не упоминается, хотя совершение предусмотренных им административных проступков предполагает, как правило, наличие вины в форме прямого умысла (ст. 2-12 Федерального закона от 8 июля 1999 г.).

Таким образом, создается парадоксальная ситуация: административное производство должно производится на основе разд. IV КоАП (см. ст. 14 Федерального закона от 8 июля 1999 г.), но отсутствие признаков вины совершенного деяния исключает производство по делу об административном правонарушении (п. 1 ст. 227 КоАП).

Неизбежные коллизии в применении административных санкций обусловлены введением процессуальных мер, не предусмотренных КоАП,

в частности так называемого административного расследования, а также возбуждением дел об административных правонарушениях на основе косвенных, субъективных доводов, при этом могут быть приняты во внимание источники информации, достоверность которых вызывает сомнение: заявления граждан, заинтересованных в применении административных санкций, сообщения в электронных и печатных СМИ.

Проблемы, относящиеся к названному Федеральному закону, типичны для развития отечественного законодательства об административной ответственности: наложение взысканий производится на основе противоречивых критериев, при этом не урегулирована процедура применения санкций. Таким образом, суть проблемы состоит в сосуществовании различного правового базиса - кодифицированного законодательства, прежде всего КоАП, а также сотен иных источников - федеральных законов, законов РФ, законов субъектов Федерации.

Указанные противоречия присущи и КоАП. Практика наложения административных взысканий, не предусмотренных Кодексом, - одна из основополагающих проблем, требующих незамедлительного урегулирования. Согласно ч. 3 ст. 157³ КоАП дополнительным административным взысканием является приостановление действия специального разрешения (лицензии) или ее аннулирование, однако КоАП такие взыскания не определены (см. ст. 24, 25); совершенно очевидно, что приостановление действия лицензии при ее аннулировании невозможно отождествлять с указанными в ст. 25 КоАП разновидностями лишения специального права.

К спорным проблемам относится статус действующего КоАП, принятого 20 июня 1984 г. в условиях политико-правовой системы Союза ССР. Правовое положение Кодекса как закона, принятого союзной республикой, входившей в состав прекратившего свое существование союзного государства, вызывает неоднозначное истолкование. Наложение административных взысканий представляет собой частный метод ограничения правомочий граждан, но согласно ч. 3 ст. 55 Конституции России такие ограничения могут быть введены только федеральным законом, т.е. в форме актов, которыми вносились изменения и дополнения в КоАП. Анахронизмом КоАП порождены и иные коллизии, в частности предусмотренная Кодексом процедура бессудной конфискации, противоречащая ч. 3 ст. 35 Конституции России.

Многие из указанных проблем могут быть разрешены только в будущем Кодексе РФ об административных правонарушениях, первоочередная задача будущего законодательства - в преодолении коллизий частного и публичного права. Очевидно, что только нормами административного законодательства могут быть урегулированы многочисленные имущественные отношения, в том числе возникающие при применении

так называемых имущественных взысканий (штрафа, возмездного изъятия, конфискации и исправительных работ). Среди основных противоречий действующих КоАП и ГК следует отметить следующие:

— различное истолкование оснований прекращения права собственности (в части, касающейся предусмотренного КоАП взыскания в виде возмездного изъятия предмета, — см. ст. 235 ГК);

- отсутствие правовых критериев имущественных отношений, основанных на властном подчинении (п. 3 ст. 2 ГК);

- недостаточность правовых гарантий возмещения вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов. ГК предусматривает возмещение имущественного и морального вреда только при применении двух из восьми административных взысканий (см. п. 1 ст. 1070, ст. 1100ГК).

Совершенно очевидна необоснованность разграничения научных изысканий в сферах административного и гражданского права, необходимость решения насущных проблем синтеза цивилистического и публично-правового регулирования обусловлена не только принятием новых законов и подзаконных актов, устраняющих лакуны правовой регламентации; особую значимость приобретает совершенствование преподавательской деятельности, в том числе и по общеобязательному учебному курсу административной ответственности.

Новый учебный курс должен сочетать прагматику преподавания с решением научных проблем. В каждой из лекций необходимо уделить внимание становлению и развитию научных концепций по рассматриваемой теме, проследить генезис законодательной регламентации по российскому имперскому, советскому и действующему праву.

Исследование корреляции административного и гражданского права необходимо при изучении многих тем курса, прежде всего административных правонарушений в сферах экономики, торговли и финансов. При изучении административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и установленный порядок управления, очень важно выявить общность санкций по административному и уголовному праву.

Оглавление | Законодательство России

Бесплатная юридическая консультация.
Выберите любую тему, укажите номер телефона, задайте вопрос. Вам перезвонят из юридической компании чтобы бесплатно проконсультировать. Только для городских и мобильных номеров Москвы и Московской обл.

Вид консультации:
Ваш регион:
Ваше имя:
Телефон: (можно сотовый)
Ваш вопрос (можно кратко) См. Подробнее об услуге+ пример заполнения


	Copyright © 2005-2009 www.lavirt.ru